随着国内经济格局的深刻调整，能源供求关系深度变化，我国能源资源约束日益加剧。同时，生态环境问题突出，致使调整结构、提高能效和保障能源安全的压力进一步加大，能源发展面临一系列新问题和新挑战。而随着美国页岩气的崛起，非常规天然气逐渐被业内专家定位为未来数年的能源“新宠”，其勘探开发环节所面临的诸多问题也正在被密切关注。内蒙古尤其是鄂尔多斯盆地被誉为“能源的聚宝盆”，然而其非常规天然气的勘探和开采截至目前仍成绩寥寥。这其中有着怎样的深层制约？本报记者日前采访了内蒙古自治区政协原副主席许柏年。

　　记者：内蒙古在非常规天然气储量方面有哪些优势？

　　许柏年：内蒙古是我国陆域非常规天然气资源的富集区。2006年，国家发改委、国家能源局编制的《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十一五”规划》中，曾有明确表述：全国含气量超过1万亿立方米的共9个，内蒙古就占3个，分别是鄂尔多斯盆地东缘、二连盆地和海拉尔盆地。2012年，国土资源部发布的《中国陆域页岩气资源潜力调查评价初步成果》表明，我国海陆过渡相页岩气可采资源量8.97万亿立方米，陆相可采资源量7.92万亿立方米。而中国石油勘探开发研究院廊坊分院提供的数据显示，国内含页岩气的主要盆地中，古生界页岩气资源量是中生界的两倍，而鄂尔多斯盆地的古生界是页岩气勘探的主要层系。内蒙古境内页岩气地质条件较好的有鄂尔多斯盆地、准格尔盆地和松辽盆地。在致密气方面，鄂尔多斯盆地石炭-二叠系致密气可采资源量为2.9万亿立方米至4万亿立方米。目前，中石油长庆油田公司在鄂尔多斯乌审旗境内的苏里格气田已经发展成我国最大的致密气产地，产量达到212亿立方米。

　　记者：国家近些年针对非常规天然气出台相应的规划，执行效果怎样？内蒙古有没有相应的规划？取得了哪些成果？

　　许柏年：近几年，国家陆续出台了诸多针对发展非常规天然气的规划，但可以说效果不甚理想。2006年，国家《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十一五”规划》出台，明确发展目标是到2010年，全国煤层气产量达到100亿立方米；新增煤层气探明地质储量3000亿立方米，逐步建立煤层气和煤矿瓦斯开发利用产业体系。但截至2010年底，煤层气地面抽采量及利用率、井下抽采量及利用率，以及新增煤层气探明地质储量均未达到“十一五”规划制定的发展目标。2013年的《能源发展“十二五”规划》以及《页岩气发展规划（2011-2015年）》明确，到2015年，煤层气、页岩气的探明地质储量分别增加1万亿立方米和6000亿立方米，商品量分别达到200亿立方米和65亿立方米，非常规天然气成为天然气供应的重要增长极。但是根据2014年的统计数据判断，预定目标很难实现。

　　“十一五”期间，内蒙古也曾针对非常规油气资源开发利用制定规划纲要，并提出了具体目标：至2012年底，乌海市、阿拉善盟、鄂尔多斯市境内重点矿区按照国家有关煤层气抽采规定的要求，加大抽采力度，2010年煤层气抽采量达到1.46亿立方米，2011年抽采量达到2.46亿立方米，2012年抽采量达到2.96亿立方米。但在执行中却遇到重重阻力，至今没有达到1亿立方米的商品量统计。

　　记者：内蒙古是目前我国最大的致密砂岩气产地吗？

　　许柏年：是的。但我国目前还没有将致密砂岩气列为独立矿种，其产量也一直被计入常规天然气中。内蒙古致密气产量虽然位居全国之首，但数据全部列入了中石油长庆油田公司名下。而且，多位专家称，苏里格气田至少50%的储量尚未开发利用，其根本原因是市场机制在非常规天然气的资源配置中没有发挥应有的作用。

　　记者：您认为最根本的原因是什么？

　　许柏年：我认为原因在于非常规天然气上游矿权的行政垄断。按照现行的《矿产资源法》，常规天然气的矿权集中控制在中石油、中石化、中海油和陕西省延长石油手里。而四家企业在内蒙古设置的常规天然气采矿权和探矿权共164个，覆盖了所有的常规油气资源富集区。由此，在实际操作过程中，相关主管部门就形成了不成文的规定，即任何企业的非常规油气资源探矿权不得与四家企业所设置的常规油气资源矿权重叠，但是，四家企业却可以在已有的矿权范围内轻易变更或新增勘探矿种。这就意味着，所有涵括在常规油气资源矿权内的非常规油气资源富集地块的矿权也被垄断。并且，依法规定的矿权退出机制对于这种垄断也不具备约束力。我国现行的法律法规规定，探矿权人应当自领取勘查证之日起6个月内开始施工；石油天然气勘查许可证有效期最长为7年，逾期不办理延续的，勘查许可证自行废止；探矿权人应当按时向登记管理机关和勘查项目所在地的县级政府管理部门报告有关勘查投入及工作进展情况。但事实上，很多油气资源富集的区块多数没有完成最低投入和应该完成的工作量，甚至有的区块矿权早已过期却从未开发。

　　记者：您认为这种“行政垄断”会产生哪些负面影响？

　　许柏年：这对资源富集地区乃至整个国家的经济社会发展都是有影响的。垄断却占而不探、占而不采，致使大量油气资源被闲置；破坏了市场竞争的公平性，使能源经济产业丧失了发展活力；间接削减了整个社会能源结构调整的速度，影响了以能源为主的内蒙古经济社会的发展。这些企业在当地开发资源，税收却并不实行属地化管理，但是其在资源开发过程中造成的环境污染，治理成本却增加了当地的财政负担。

　　记者：您认为怎样才能改变当前的状况？

　　许柏年：《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》明确指出，进一步破除各种形式的行政垄断。中央高层也多次在相关会议上表示，加快推进油气领域改革，创新勘探开发机制，促进页岩气、页岩油、煤层气、致密气等非常规油气资源的开发。但是，目前在非常规油气资源勘探开发领域积累的问题得到彻底解决并不容易。我认为，推进这一领域的体制改革必须确保改革在法治轨道上有序进行，而非常规天然气勘探开发体制改革也应该先以试点的方式进行，由点及面，逐步推广。

　　记者：破解这一难题，您有什么好的建议？

　　许柏年：事实上，在内蒙古开展非常规天然气勘探开发体制改革试点，有着其他省份不具备的优势和充分的法律法规及政策依据。内蒙古是国家定位的“国家综合能源基地”，并且，2011年，国务院发布的《关于进一步促进内蒙古经济社会又好又快发展的若干意见》中确定了内蒙古经济发展的五项原则，其中，针对体制改革就有明确规定：“坚持深化改革扩大开放；赋予先行先试政策，深化重点领域和关键环节的改革，力争取得突破。”同时，针对油气资源的开发利用，也有明确具体的规定。可以说，内蒙古在非常规天然气勘探开发领域进行体制改革“先行先试”已经得到国务院授予的“尚方宝剑”。另外，《中华人民共和国民族区域自治法》也是内蒙古推进非常规天然气勘探开发体制试点的法律依据。其中明确规定，民族自治地方的自治机关依照法律规定和国家统一规划，对可以由本地区开发的自然资源，优先合理开发利用。非常规天然气属于可以由本地区开发的自然资源，应优先开发利用。

　　记者：如果被允许开展试点工作，您有什么好的建议？

　　许柏年：建议有关部门对内蒙古境内油气资源矿权区块登记试行两级管理体制；常规石油和天然气矿权登记原则上仍归国务院授权的主管部门以及管理；非常规油气的矿权，原则上由国土资源部授权内蒙古自治区国土资源厅管理；内蒙古境内目前尚存的油气资源矿权空白区块，探矿权人或采矿权人因违背相关的法律法规理当退出的区块，由本地企业率先勘探发现的非常规油气资源区块，均由国土资源部授权内蒙古自治区国土资源厅负责登记管理。建议有关部门研究将致密砂岩气列为非常规天然气独立矿种，这有利于制定区别于常规天然气的财税、金融、科技等扶持政策，有利于制定统一标准提高其开发利用效率。另外，建议在国家统一规划的指导下，国务院主管部门授权内蒙古自治区政府自行制定非常规天然气中长期发展规划，经国务院主管部门统筹、协调后批准、公布；建议国务院批准内蒙古自治区设立鄂尔多斯矿产资源综合勘探开发试验区，以利于缓解矿区范围资源叠置的矛盾，方便资源叠置区各矿种开发技术方案的有效对接，降低投资风险，提高资源利用率。