摘要：探矿权管理是矿业权管理的重要组成部分，也是国土资源部履行找矿突破战略行动的基本抓手。目前的探矿权供给现状并不利于找矿突破战略的快速实施，建立更为严格的探矿权审批制度和退出机制成为当前探矿权管理重要组成部分，也是确保找矿突破战略行动能够取得快速突破的生力器，还是维护探矿权合法性的必然选择。
关键词：探矿权；申请在先；审批制度
 
Thinking about the Status of Mineral Exploration Rights in China
ZHANG Wei-chen
(Chinese Academy of Land and Resouece Economics, Beijing 101149, China)
Abstract: The mineral exploration rights management is the mining rights management important constituent, also is the national territory resources department fulfillment prospecting breakthrough strategy motion basic gripping device. Currently, mineral exploration rights’ supply situation is not conducive to the prospecting breakthrough strategy implemented, establishing more rigorous mineral exploration rights approval system and exit mechanisms become an important part of the current mineral exploration rights management, also is guarantees the prospecting breakthrough strategy motion to be able to obtain the fast breakthrough the activation, or to maintain the legitimacy of prospecting.
Key words: mineral exploration right; first to file; approval system
 
探矿权管理是矿业权管理的重要组成部分，也是国土资源部履行找矿突破战略行动的基本抓手。有关探矿权管理制度的研究并不为少，但这并不表明我们对探矿权管理制度已有足够的认识。随着找矿突破战略的加快实施，探矿权的“需求与配号”的矛盾会随之加剧，需要对于实践中出现的问题加快规制，同时也需要加大制度供给的力度。
1 当前我国探矿权供给现状
1.1 部级发证不足探矿权总数的5%，省级发证比例超过95%。
有关探矿权的比较全面的统计数据是2011年结束的全国矿业权实地核查数据，对全国范围内截止到2010年6月30日有效的探矿权、采矿权进行了核查，共完成全国3.7万个（不包括油气）探矿权核查，其中，部级发证 1755个，省级发证3.5万个，分别占探矿权总数的4.82%、95.18%。部级发证的探矿权以煤矿为主，省级发证的探矿权以金属矿产为主。^[1]
1.2 金属矿产探矿权所占比例优势明显。
在核查探矿权中，能源矿产（包括煤、石煤、油页岩、油砂、天然沥青、地热等）0.3万个，金属矿产3.0万个，非金属矿产0.3万个，水气矿产119个。金属矿产占较大比例，为82.90%，其次为能源矿产9.05%，非金属矿产7.73%，水气矿产仅占0.33%。
1.3 普查探矿权比例较大，中间多、两头少现象突出。
在核查的探矿权中，预查探矿权0.4万个，普查探矿权2.6万个，详查探矿权0.6万个，勘探探矿权908个。普查探矿权最多，占探矿权总数的70.48%，详查和预查探矿权，分别占探矿权总数的16.61%、10.42%，而勘探探矿权仅为2.49%。呈现中间多、两头少的现象。从发证类型上来看，新立探矿权偏少。
1.4 “申请在先”方式出让探矿权数量多，其他出让方式的少。
在核查的探矿权中，通过“申请在先”方式出让探矿权的数量最多，有3.2万个，其次是通过“协议出让”方式和“挂牌”方式出让的，分别为2008个和1728个，通过“拍卖”方式出让的为503个，而通过“招标”方式出让的为138个，分别占探矿权总数的 87.98%、5.51%、4.75%、1.38% 和0.38%。接近90%的探矿权是通过“申请在先”方式出让的，基本上全部金属矿产（部分铁矿除外）的探矿权可按“申请在先”方式出让。
2 过度放权和快速牟利是探矿权乱象的主要成因
2.1 地方钻国家法律政策漏洞现象非常普遍。
在许多新问题的处置方面，探矿权管理制度出现供给不足、制度残缺或制度空白现象。根据《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院第240号令）第四条规定，34种矿产资源（其中包括19种金属矿产）勘查审批发证权在国务院地质矿产主管部门。而根据《关于授权颁发勘查许可证采矿许可证的规定》（地发[1998]48号）规定，由国务院地质矿产主管部门审批发证的《矿产资源勘查区块登记管理办法》附录中所列的矿产资源，“勘查投资小于500万元人民币的，授权给省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批发证”。^[2]根据《国土资源部关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发[2005]200号）等文件，探矿权审批权再度几次下放地方政府，从而为地方政府规避中央审批的繁琐手续和等待时间奠定了法规政策依据，“化整为零”战术得到地方大量复制推广。地方政府为了实现GDP目标，想方设法规避国家相关法律和政策，对矿产资源实行掠夺式勘查开发，大矿小开、资源浪费、环境破坏接踵而至，最后又将责任归咎为国家法律政策没有禁止。
2.2 探矿权市场制度建设仍待进一步加快完善。
虽然我们已经开始实施招拍挂制度近10年，但是还缺乏招拍挂制度的有效规制。对招拍挂的标准、程序、结果等只是进行了泛泛要求，而制度对操作的细节较少，制度的残缺或制度空白为招拍挂中的寻租行为打开了一道门。将暗中操作变成了“阳光运作”并不一定是进步，招拍挂制度有时便成为了权钱交易的“遮羞布”，权钱交易不能说已经完全杜绝，在权力“内应”的支持下，资本的逐利本性暴露无遗，炒作探矿权也就顺理成章。
2.3 金属矿产的探矿权市场获利较快。
经济社会快速发展对金属矿产资源需求持续增温，国际市场价格飞速上涨。从2006年国务院出台加强地质工作的决定开始，国内不断出台鼓励矿产资源勘查的相关政策，国家在《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》中，鼓励引导民间资本参与矿产资源勘查开发、油气资源的勘查开发是重头工作。民间资本为了通过不断转移资本而达到逐利的目的，纷纷涉足探矿。
资本的目的就是追求利润最大化，许多探矿权人进入金属矿产勘查领域，其目的就是逐利而来，而非真正找矿。在找矿上升为国家战略后，尤其是2012年以来，沪深两市上市公司再掀“涉矿”热潮，目前已有逾十家上市公司相继发布“涉矿”公告^[3]。《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发[2006]12号）对矿产勘查开采分类时几乎将所有金属矿产（铁矿除外）均划为可按申请在先方式出让探矿权类矿产，而后的文件又将部分铁矿划入可按申请在先方式出让探矿权类矿产。加上金属矿产的探矿权相对较容易转让，金属矿产的探矿权从而深受探矿权人的厚爱。而探矿权人参差不齐，民间资本进入更多表现出不规范。
2.4 “圈而不探”是为了“待价而沽”
现有探矿权中的普查比例过大，是因为大部分探矿权人在寻找时机转让探矿权，一些民营企业之所以目标一致地转向矿产资源勘查开发，说明矿产资源利润相对丰厚以及国家密集出台支持政策是一个重要原因。而新立探矿权偏少，是因为成矿有利地区多已被“前人”所圈占。形成“圈而不探”和“待价而沽”现象，探矿权市场交易冷清，而“地下交易”频频，尤其是通过采取购买探矿权人的法人资格和法人代表的形式完成“买断”探矿权的现象已经成为“地下交易”的重要形式。
同时，大量探矿权闲置、“圈而不探”的现象应该更多发生在“申请在先”方式出让的探矿权人所拥有的探矿权范围内，这直接对找矿突破战略的实施带来不少麻烦，国家在实施找矿突破战略中遭遇“申请在先”的探矿权人的讨价还价将会越来越多。而“申请在先”方式获得的探矿权区域并非真正的地质工作空白区，“申请在先”者要么是拥有丰富的地质资料，要么拥有丰富的人际资源，在矿业权市场还不完善的情况下，通过打通“任督二脉”，轻松将探矿权收入囊中。
3 几点建议
找矿突破战略的实施和更多的民营企业角逐矿产资源勘查开发，将给矿业权管理带来更多的新问题。由于不确定性因素的逐渐增多，在适应放松管制的需求上，需要积极做好探矿权管理相关制度供给，更需要为制度创新提供空间，确保探矿权管理的合法、合理、科学、高效，确保找矿突破战略的落地生根。为此建议：
3.1 建议实施更为严格的探矿权审批制度。
为了便于集中统一管理，加快推进找矿突破战略的落地，建议适度收回由部审批的34种矿产资源探矿权许可证的审批权，交由直属事业单位组织完成，而不是更多地下放给地方审批；现在省级审批发证探矿权数量已经占到探矿权总数的95%以上，如果继续加大省级审批权限，那么建议根据责权利对等的原则，让省级地方政府切实肩负起更多的监督管理职能，而不是权力和利益更多由地方享有，对矿产资源勘查中出现的大量问题，却需要中央花费更多精力去监管，形成貌似中央更加注重微观管理的“错觉”，将监督管理职能也下放地方，中央地质矿产主管部门更多的是进行宏观调控和督查管理。中央对省级颁发的探矿权进行重点实地抽查，不仅仅是对矿业权设置方案进行审查，克服打政策“擦边球”和“搭便车”现象，尤其是西部和中部地区（西中部地区探矿权数量占全国的77%），及时纠正“化整为零”现象。
3.2 建议分类差别化规制探矿权准入门槛。
目前我国的探矿权管理实际情况是制度和规章规则越来越多，意味着探矿权管理制度创新和突破的空间越来越小。探矿权管理制度创新需要不断突破现有制度，但这种突破和创新的合法性必然受到质疑，很可能一些创新的举措会“胎死腹中”。建议对能源矿产、金属矿产和非金属矿产的探矿权申请准入条件进行分类规制，在确保能源矿产的探矿权准入门槛不降低的前提下，适当提高金属矿产的探矿权准入门槛，还需要针对不同的金属矿产，采取差别化对待的方式，制定差别化的分类准入门槛。
3.3 建议适度缩短探矿权持有年限。
现在勘查技术和设备条件已经远远超过上世纪80~90年代，如果说那时的地质勘查技术和设备条件是“小米加步枪”，那么如今的地质勘查技术和设备条件已经变成了“牛肉加航母”，而整装勘查的快速突破的实例再次证明了缩短勘查年限的可行性，适当压缩现行勘查年限，成为破解“炒作”探矿权的必要手段。探矿权最长持有时间应在过去7年的基础上进行适度减少，应该说缩短1~2年是完全可行的。把真正探矿者留下来，将炒作探矿权者逐出去，这是规范探矿权市场秩序的一个有效手段。
3.4 建议根据市场经济需要重新对矿产勘查开采进行分类，适度减少“申请在先”出让探矿权种类。
矿产资源具有稀缺性特点，矿业权也具有稀缺性特点，采用“申请在先”的方式出让稀缺性资源不符合市场经济规律。而且随着市场经济各种制度的不断完善和矿业权融资方式的增多，“申请在先”出让探矿权一定程度上造成国有资产的大量流失，不利于找矿突破战略的快速见效，也难以激发探矿权人的真正找矿激情，建议重新对矿产勘查开采进行分类。同时建议对“申请在先”出让的探矿权进行阶段性清理，尤其是对那些根本没有实际工作量，而是采取编造工作量的以“申请在先”方式出让的探矿权，应坚决予以收回。更加规范“申请在先”出让方式，规避“申请在先”方式滋生的腐败行为。
3.5 建议充分利用好国家确立的综合配套改革试验区。
今后几年内，世界经济仍将继续低迷中徘徊，中国经济也将处于减速调整时期，必然有更多的资本为了利润最大化而进入矿产资源勘查开发领域，当务之急是对当前和未来探矿权管理中的难点和重点进行快速梳理，做好更多的制度储备和制度供给。建议通过先在这些试验区进行封闭式探矿权管理制度的改革创新试验，以确保制度的负面影响可控，为制订全国性管理制度打下坚实的基础。
4 结论
总之，矿产资源管理的“抓大放小”，并不完全是把权力和义务全部放下去，中央只抓监管服务，因为矿产资源属于国家所有，矿政管理就要始终坚持集中统一管理的“红线”，这个“红线”不能逾越。虽然我们的矿业权出让、转让真正市场化比中国经济的开放整整迟到了 22 年（2000 年国土资源部颁布的《探矿权采矿权出让转让暂行规定》后，矿业权出让、转让市场化才开始进行），但是我们需要掌握好“弯道技术”，争取再经过几个“弯道”后消化掉计划经济的掣肘，吸收市场经济的优点，这不是很长时间，而是尽可能短的时间。同时，市场经济也不可能一蹴而就，在市场经济体制还不完善，尤其是计划经济向市场经济转轨阶段，上级部门对下级矿产资源管理部门的约束不仅体现在监督管理，而且必然涉及到细致入微的矿业权审批管理工作。当市场经济体制基本完善后，中央放弃微观管理，更多转向宏观调控管理，或者说是监管服务，方能充分发挥市场对资源配置的作用。严格的探矿权约束机制的建立和执行，是推进找矿突破战略行动的重要抓手，也是确保找矿突破战略行动能够取得快速突破的生力器，还是维护探矿权合法性的必然选择。
 
参考文献：
[1] 路玉林等.全国矿业权分布规律研究[J].中国矿业,2011,20(7):29-34.
[2] 中华人民共和国国土资源政策法规全书.关于授权颁发勘查许可证采矿许可证的规定[M].北京：地质出版社,2000.
[3]包兴安.上市公司掀起“淘金”热潮 股价“涉矿”即涨.和瑞网. http://finance.horise.com/news/20120330/00895672.shtml.
张维宸
（中国国土资源经济研究院，北京 101149）