案情介绍

　　2005年5月17日，B县国土资源局向A公司颁发《采矿许可证》，该证载明有效期限三年，自2005年1月至2008年1月。2007年12月12日，A公司向B县国土资源局申请采矿许可证延续登记，但该局在法定期限内未答复亦未办理。后，A公司向有关机关多方投诉无果。

　　2008年6月10日，B县国土资源局做出“关于B县A公司等6户非煤矿山企业采矿许可证到期不予办理延续登记手续的决定”。A公司遂提请行政复议。2008年9月12日，市国土资源局做出行政复议决定书，撤销B县国土资源局“关于B县A公司等6户非煤矿山企业采矿许可证到期不予办理延续登记手续的决定”。该行政复议决定生效后，A公司再次向B县国土资源局申请办理延续登记的采矿许可证，并请求赔偿。但，B县国土资源局一直未做出任何具体行政行为。

　　2009年2月18日，A公司提起行政诉讼，请求判令B县国土资源局履行法定职责，向A公司颁发已依法延续登记的采矿许可证。

　　一审法院认为，诉讼双方均承认A公司在法定期限内向B县国土资源局申请办理采矿许可证延续登记手续，B县国土资源局在法定期限内未做出是否决定办理延期许可的决定。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条第二款规定：行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。A公司的采矿许可证已依法延续。现A公司起诉要求B县国土资源局履行法定职责，对其颁发已延续登记的采矿许可证已无必要。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条一款四项之规定，判决驳回A公司之诉讼请求。

　　一审宣判后，A公司不服，上诉于C市中级人民法院。A公司上诉称：（一）采矿许可证是依法需要颁发证件的行政许可，A公司的采矿许可已依法延续后，B县国土资源局应依法履行给A公司颁发已依法延续登记的采矿许可证的法定职责。（二）原审既已依法认为A公司的采矿许可已依法延续，B县国土资源局又系颁发采矿许可证件的法定机关，原审也查明了B县国土资源局拒不履行颁发许可证件的法定职责的违法事实，就应当支持A公司的诉讼请求，判令B县国土资源局立即履行给A公司颁发已依法延续登记的采矿许可证的法定职责，而不应驳回A公司符合法律规定的诉讼请求。综上所述，请求二审法院依法撤销原判，判令B县国土资源局立即履行给A公司颁发已依法延续登记的采矿许可证的法定职责。

　　B县国土资源局辩称，根据B县人民政府2008年8月8日第25次常务会议纪要精神，A公司一直没有办理林地用地手续，故不能向其颁发延续的采矿许可证。请求二审法院维持原判。

　　二审法院经审理查明，原审法院查明的事实属实，并予以确认。

　　二审法院认为，B县国土资源局是负责本行政区域内非煤矿山采矿许可管理工作的行政主管部门，A公司依法申请延续有效期，B县国土资源局应当依法及时审查。审查后，认为A公司仍然符合取得采矿行政许可条件的，可以做出准予其延展行政许可的决定；认为A公司不再具备取得行政许可条件的，可以做出不予延展行政许可的决定。B县国土资源局收到A公司延续申请后，在规定期限内未作决定，在程序上违反法律规定。B县国土资源局做出的县政国土发（2008）88号《关于某县某水泥石矿等13户非煤矿山企业采矿许可证到期不予办理延续登记手续的决定》中虽含A公司，但该决定已被其上级机关撤销，A公司仍然有要求延续采矿行政许可的权利，故A公司的诉讼请求依法应予部分支持。原审判决与事实认定矛盾，适用法律错误，依法应予改判。判决如下：

　　一、撤销B县人民法院（2009）某行初字第1号行政判决；

　　二、确认B县国土资源局未按法律规定的期限做出具体行政行为程序违法；

　　三、责令B县国土资源局在本判决书送达之日起三十日内依法做出书面答复。

　　律师评析

　　本案主要涉及国土资源主管部门不履行采矿权延续登记法定职责的问题。

　　一、不履行法定职责的含义和表现形式

　　（一）不履行法定职责的含义

　　所谓不履行法定职责，是指行政机关对法律、法规、规章明确规定应当履行的某种义务明确拒绝履行、拖延履行或者不予答复的行为。行政主体不履行法定职责，本质上体现为一种实体行政法律关系。行政机关担当着社会管理者的角色，在公共社会管理领域有对公民合法权益的照料义务，行政机关履行职责的方式通常是主动的。但实际上行政机关主动管理不能处处到位，故立法赋予行政相对人可申请行政机关履行特定职责的权利。行政机关不依法履行职责，不仅违反公法上应履行法定职责的作为义务，还有悖于公权不可处分原则。换句话说，行政机关不履行法定职责的可责难性在于行政机关怠于履行职责，既违反了公法上的作为义务以及公权不可处分原则，也实际上造成了公民合法权益的损害。

　　（二）不履行法定职责的表现形式

　　我国《行政诉讼法》第11条第（五）项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。根据该规定，可分为拒绝履行、不恰当履行和不予答复三种情形。

　　1.拒绝履行。即行政机关无正当理由明确表示不履行，或行政机关内部相互之间对行政相对人的申请推来推去，无人办理。拒绝履行是一种明示的否定性的作为行为，即行政机关以程序上的行为明确拒绝行政相对人的请求。

　　2.不当履行。主要表现为未按要求履行或履行不到位。常见的表现方式大致可分为两种：一是以发批复方式，答复行政相对人称该行政机关已将行政相对人投诉、反映事项转由某某机关处理，但不表明该行政机关的态度，也不告知“某某机关”的处理结果；二是同样也以发批复的方式，对行政相对人反映的情况和该局查明的事实描述一番，但不作结论，不表态。均是不正面回应问题。

　　3.不予答复、拖延履行。即无正当理由在法定期限内不履行职责或者在法律、法规、规章没有明确规定履行期限的情况下，经行政相对人一方多次申请，仍不予答复，或者虽然表示愿意履行，但事实上拖延履行。

　　二、不履行法定职责案件的审查要件

　　相对于行政机关（主动）行使职权，赋予、限制或者剥夺行政相对人的某项权利，直接影响行政相对人现有的权利状态而言，行政机关不履行法定职责的结果通常并不会改变行政相对人现有的权利状态。行政机关不履行法定职责的行为本身具有消极性、隐蔽性和非强制性的特点，因此，司法实务中对于该类案件的审查标准较难把握。通常情况下,对此类案件应当从以下几方面进行审查：

　　（一）职权依据的前提存在

　　依照行政法定原则，行政职权来源于法，其行使也受法的约束，在满足法律规定的条件下，行政主体必须做出特定的具体行政行为，行政主体不得放弃法定职权。其中，对于“法定”应作广义解释，即不仅包括法律、法规的规定，还应包括规章规定，甚至包括法规、规范性文件的规定。对于“法定职责”的理解应当是保护人身权、财产权的法定职责。对此，无论是行政诉讼法，还是最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》均有明确的规定。

　　（二）行政相对人提出申请

　　这是构成不履行法定职责案件的前提条件，没有行政相对人的申请就无所谓不履行法定职责。行政主体在社会公共管理过程中，无法做到面面俱到，有的时候是由相对人提出相应申请而履行特定的职责。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有以下的情形除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当理由不能提供相关证据材料并能够做出合理说明的。”可见，行政相对人提出申请是启动不履行法定职责审查的重要步骤。

　　（三）具有履行的可能性

　　行政机关能够履行相应的职责，是指行政主体于行政相对人提出申请时，能够做出相应的具体行政行为，而不具备不可抗力以及事实履行不能的情况。由于不可抗力等客观因素阻碍履行或使职责不能完全履行，则不构成不履行法定职责。此外，如果行政相对人申请时尚可以履行法定职责，但是因未及时履行造成履行已无实际意义，对此，《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第57条做出了明确规定，即应当构成不履行法定职责，可以判决确认违法。

　　（四）有不履行的表现

　　未履行法定职责是一种义务未履行的法律状态，而非不作为的行为状态。行政相对人向行政机关申请，要求其履行法定职责，行政机关不予答复或者拒绝履行，且在法定期间内未履行职责本属常见，构成不履行法定职责，亦为通说所认可。然而需要着重强调的是履行不到位的情形，对于履行不到位也应当属于不履行法定职责的情形。审查行政机关是否履行法定职责应当坚持双重标准，一是从行政相对人的诉求着手，查究行政机关是否存在公法上的作为义务，审查行政机关履行措施是否适合履行作为义务；二是以行政相对人受损利益是否得到填补，作为考察行政机关履行措施是否到位的尺度和标准。

　　另外，从司法审查的角度来讲，人民法院无需审查行政相对人向行政机关提出的请求是否合法有据、应否支持，审查重点应牢牢放在行政机关所开展的工作、所从事的行为是否足以构成其不履行法定职责的事实认定方面。

　　三、行政许可要式行为与采矿权证延续

　　《行政许可法》第2条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可是一种要式行政行为，要求行政许可必须遵循一定的法定形式，即应以正式的行政许可文书予以证明，该文书在格式、日期、印章等方面都必须具备相应的形式要件。行政许可要式行政行为的特点决定了许可证被依法准予延续后，行政机关应当向行政相对人颁发许可证。《行政许可法》第50条明确规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向做出行政许可决定的行政机关提出申请。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否延续的决定，逾期未作决定的，视为准予延续。”

　　本案中，A公司提出延续许可申请，B县国土资源局是否准予延续，应当采用书面形式告之A公司。因B县国土资源局逾期未作决定，依法A公司的采矿许可证已视为准予延续。行政许可具有要式行政行为的特点，既然采矿许可证已依法延续，B县国土资源局对于A公司提出的颁发采矿许可证的申请应积极作为，颁发许可证，履行法定职责。司法权与行政权的划分，决定了司法权不能干涉行政权，司法机关不应替代行政机关做出行政行为。在该案的处理上，法院只能要求B县国土局资源局在法律规定的期限内履行职责，而不能对其如何履行提出实体义务上的要求。司法实务中，人民法院只有在撤销现存法律文书的基础上，才能判决行政机关履行其法定职责。故法院应当先行撤销B县国土资源局的行政决定书，然后判决其履行。由于B县国土局的行政决定书已在行政复议程序中被市国土资源局依法予以撤销，本案已无可撤销内容。依据《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第57条第2款（二）项关于“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的，人民法院应当做出确认被诉具体行政行为违法的判决”之规定，法院只需依法确认行政主体不履行法定职责的行为违法即可。

　　由于我国《行政许可法》对于行政许可准予延续后行政相对人如何取得许可证及行政机关应当履行的相应法定义务没有明确的规定，因此，本案判决生效后如果B县国土资源局拒绝履行该判决，A公司提出强制执行申请，依据《行政诉讼法》关于判决执行的规定，人民法院仍无法实现A公司要求B县国土资源局颁发已依法延续采矿许可证的诉求。因此，有必要从立法的层面细化我国《行政许可法》第50条2款中关于准予延续后行政相对人如何取得许可证及行政机关应当履行的相应法定义务的法律规定，以解决这一现实问题。

　　四、关于本案的处理问题

　　本案中，A公司依法申请采矿许可证延续有效期，作为负责本行政区域内非煤矿山采矿许可管理工作的B县国土资源局应当依法及时审查。经审查后，如认为A公司仍然符合取得采矿许可条件的，应依法做出准予其延展行政许可决定；如认为A公司不再具备取得行政许可条件的，可以做出不予延展行政许可的决定。但是，B县国土资源局收到A公司延续申请后，不履行法定职责，在规定期限内未作决定，在程序上违反了法律规定。由于B县国土资源局做出的决定已在行政复议程序中被市国土资源局依法撤销，因此，A公司仍然有要求延续采矿行政许可的权利，但本案已无可撤销内容，故人民法院依法确认B县国土资源局不履行法定职责的行为违法，并责令该局限期依法做出书面答复。（完）

　　律所简介：

　　北京市雨仁律师事务所创立于2006年，总部北京，是一家以自然资源全方位法律服务为主的律师事务所，也是国内具有鲜明的专业特色和良好行业口碑的优秀律师事务所之一。在上海、深圳、承德、扬州、金边、华盛顿、布加勒斯特设有分所；在多伦多、莫斯科、温哥华、香港、莫斯科、悉尼等地设有联络处；与全球主要矿产资源的国家和地区的律师事务所具有良好的合作与联络关系。

　　律师简介：

　　申升  北京市雨仁律师事务所合伙人、矿法研究中心主任、矿业律师。中国政法大学国土资源法律研究中心研究员、中国地质大学法学研究生（含本科生）导师、中国地质矿产经济学会矿产资源法分会理事、中国矿产资源与材料应用创新联盟金融法律专委会副主任、北海仲裁委员会矿业仲裁员、《中国矿业报》法治作家、CNKI（中国知网）大成编客主编、《国土资源情报》审稿专家、“中国合同库”特聘专家、中国法学会能源法研究会个人会员。擅长矿业疑难法律问题处理，代理了多起矿业经济诉讼与仲裁案件、矿业行政和刑事案件，担任多家矿业单位的法律顾问。著有包括《矿业法律顾问》《矿业合同管理》《矿业权转让法律实务》《矿业典型案例评析》在内四本“矿业法律实务丛书”等著作（法律出版社2016年3月出版），编著有《中国合同库·矿产资源》（法律出版社2019年12月出版）。编著有《矿产勘查十大热点法律问题案例评析》《矿产开发十大热点法律问题案例评析》《矿业权流转十大热点法律问题案例评析》《矿业侵权十大热点法律问题案例评析》《矿业行政十大热点法律问题案例评析》《矿业犯罪十四个热点法律问题案例评析》《非法采矿罪案件办理要点与实务分析》《压覆矿产资源纠纷处理实务研究》《采矿承包实务操作与疑难法律问题解析》《矿业权出租法律问题研究》《矿业权抵押法律实务与疑难问题解析》《自然保护区矿业权退出机制与权益保护》《聊聊划定矿区范围那点事》《矿政复议法律实务与典型案例解析》《境外矿业法律研究与中国企业科学走出去》《水俣公约与汞矿开发利用法律问题研究》等著作（《中国学术期刊（光盘版）》电子杂志社有限公司出版）；参与编写了《政府法治建设问题聚焦》（编委，2016年7月中国检察出版社出版）等多部著作。

　　中国矿业联合会法律专业委员会

　　联系邮箱：klflw@chinamining.org.cn