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评析合作勘查合同备案的效力

发表时间 :2013-06-18 19:41:02 来源:北京市雨仁律师事务所

 评析合作勘查合同备案的效力
穆继云 范小强
 
引言
    随着矿业投资的复兴,国内外投资主体之间的合作勘查方兴未艾。在此过程中,合作勘查合同的效力对于合作各方显得特别重要,合作勘查合同的效力又因为合作勘查合同需要履行报请批准或备案义务而有所区别。实践中,我们发现有些省级国土资源管理部门没有对合作勘查合同备案制度进行细化规定,而其中一些省厅以没有具体备案程序而拒绝或拖延或刁难合作勘查当事人,而明确规定了合作勘查合同备案情况的地方性规范性文件又大相径庭,致使很多合作方无所适从。
一、关于合作勘查合同备案的法律规定
    合作勘察合同备案的直接法律依据是《关于印发《矿业权出让转让管理暂行规定》的通知》(国土资发[2000]309号,以下简称309号文)。309号文第四十二条规定,合作勘查是指矿业权人引进他人资金、技术、管理等,通过签订合作合同约定权利义务,共同勘查矿产资源的行为。第四十四条第二款规定:“不设立合作、合资法人勘查或开采矿产资源的,在签订合作或合资合同后,应当将相应的合同向登记管理机关备案。”   
    但是从法律法规来看,没有关于合作勘查合同备案的直接规定,309号文第四十四条第二款仅规定了备案制度,但没有规定具体的备案时间、备案须提交的材料、不备案的后果、备案的审查程序及应备案而国土部门不备案时对探矿权人的救济措施等。
    在实践中,很多省级国土资源管理部门没有对合作勘查合同备案制度进行细化规定,而明确规定了合作勘查合同备案情况的省厅,彼此规定大相径庭,可以归结为三种类型:

类型 详细规定 区域 规范性文件名称 是否规定具体备案程序 不予备案的后果
第一类:所有合作勘查合同经审查批准生效 探矿权转让是指探矿权人将探矿权转移的行为,包括出售、作价出资、合作勘查、重组改制、出租和抵押等。上述各种形式的探矿权转让,转让双方必须向探矿权登记管理机关提出申请,经审查批准后办理变更登记手续,否则视作非法转让。为国家和自治区重点建设项目提供配套矿产资源而开展合作勘查的项目,探矿权人可先将合作勘查合同或协议报我厅备案后开展勘查工作,但应尽快办理探矿权转让手续。 广西 《关于进一步加强探矿权转让有关问题的通知》 视为非法转让
第二类:合作方不设立法人进行勘查的,合作勘查合同应备案        凡是不设立新的法人的合作、合资勘查矿产资源的勘查项目,探矿权人和合作、合资方必须将合作、合资勘查合同向登记管理机关备案。 吉林 《关于进一步明确不设立合作合资新法人的勘查合同备案管理的通知》 未经备案,擅自合作、合资勘查矿产资源的,按非法转让探矿权论处,合作、合资双方权益不受法律保护,新的探矿权申请不予受理。
第三类:合作勘查合同应报探矿权登记管理机关备案 探矿权人(国有地勘单位已取得的探矿权、国家和省政府出资的勘查项目按有关规定办理)引进资金、技术、管理等进行合作、合资勘查的,应在签订合作、合资勘查合同后30日内,报探矿权登记管理机关备案。合资、合作勘查中控股股权发生变化的,须经探矿权登记管理机关批准。 青海 《青海省人民政府办公厅关于印发青海省商业性矿产资源勘查暂行规定的通知》 青政办[2007]8号 探矿权人进行合作、合资勘查,不按本暂行规定备案或批准的;除不可抗力外,不再办理延续手续
 

二、备案与否对于合作勘查合同效力的影响
(一)关于合同的生效要件
    合同法规定,当事人订立合同,采取要约、承诺方式;承诺生效时合同成立。根据合同法原理,只要合同当事人具有相应的民事行为能力;意思表示真实;不违反法律、行政法规的强制性规定及社会公共利益;不存导致合同无效的特定性为的,依法成立的合同自成立时生效。但是“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。”
(二)备案并不是合作勘查合同的生效要件
  1、理论上的探讨
    根据《探矿权采矿权转让管理办法》第十条的规定,探矿权转让合同自批准时生效。探矿权转让是指探矿权人将探矿权转移的行为,核心是探矿权主体发生了变更。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(一)》规定:法律、行政法规规定合同应当办理批准手续,或者办理批准、登记等手续才生效,在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的,或者仍未办理批准、登记等手续的,人民法院应当认定该合同未生效;法律、行政法规规定合同应当办理登记手续,但未规定登记后生效的,当事人未办理登记手续不影响合同的效力,合同标的物所有权及其他物权不能转移。由于309号文仅是国土资源部颁发的规范性文件,不是行政法规,因此,309号文不能成为主张合作勘察合同必须经备案才能生效的依据。
    虽然《探矿权采矿权转让管理办法》没有规定合作勘察合同备案制度,但是,309号文基于行政管理需要和探矿权转让实践,对合作勘查行为区分情形分别适用合同审批和合同备案是可行的。但是,矿业权转让合同的审批,不是为了审批而审批,而是为了下一步办理矿业权权属变更所做的铺垫。在未设立合作、合资法人的情形下,不存在探矿权在合作方之间的转移,也不存在探矿权在合作方与新设法人之间的转移,因此,此时的合作勘查实质上不属于探矿权转让,探矿权人没有发生变化,没有权属变更登记之可能与必要,当然也没有必要规定合同经审批后才生效。
    同时我们认为,“向登记管理机关备案” 只是对合作形式的管理性规定,并非效力性强制规定,此处的备案效力可以理解为不备案不能对抗第三人。
  2、实际案例支撑
    湖北省宜昌市中级人民法院《民事判决书》([2009]宜中民二终字第00095号)在一起探矿权纠纷案中认定:“《矿业权出让转让管理暂行办法》第一条规定,为了培育、规范矿业权市场,根据《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理工作办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、和《探矿权采矿权转让管理办法》制定本规定。《矿业权出让转让管理暂行办法》体现最新的立法精神,本案应当适用该规定。”法院认为:《矿业权出让转让管理暂行办法》(国土资发[2000]309号)第四十四条第二款规定“系对不设立合作法人合作形式的管理性规定,并非效力性强制规定。”因此,对于上诉人认为“双方签订的合作协议违反法律强制性规定而无效的上诉理由不能成立,本院不予支持”。该法院判决是合理合法的,符合法理和相关司法解释。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释(二)(法释〔2009〕5号)第十四条规定:“合同法第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”,是指效力性强制性规定。”《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》(法发〔2009〕40号)特别指出:“注意区分效力性强制规定和管理性强制规定。违反效力性强制规定的,人民法院应当认定合同无效;违反管理性强制规定的,人民法院应当根据具体情形认定其效力。”

三、我们的建议
(一)对于国土资源管理部门的建议
 1、建议国土资源部尽快出台合作勘查合同备案的具体规范及备案程序
    近年来,我国掀起了地质找矿的热潮,合作勘查也是实现资本与技术交汇的重要形式,是推进探采一体化的重要切入口,但是,合作勘查合同备案制度在各地落实不到位,有些地方以没有具体备案程序而不接受合作勘察合同备案,有些地方滥用权力,违反上位法规定,对不设立法人、不涉及探矿权转让的合作勘查合同也规定审批,所有这些不合理规定不利于地质找矿重大突破的推进。因此,国土资源部有必要在调研基础上落实备案制度,制定统一的具体的合作勘查合同备案程序,纠正地方的不合理规定。建议合作勘察合同备案具体规定包括如下主要内容:
(1)需备案的合作勘察合同情形;
(2)备案的义务人及备案时间;
(3)备案时需提供的材料、备案审查时间、接受备案的部门;
(4)接受备案后的形式;
(5)合同备案后,发生重大变更的处理;
(6)对于同一合作勘查项目,登记机关能否接受不是原主体的再次备案;
(7)明确合同不予备案的效力及其后果。
 2、建议省级国土资源管理部门严格落实国土资源部关于合作勘查合同备案的原则性规定
    省级国土资源管理部门应该依据国土资源部309号文第四十二条的规定,对待合作勘察合同不能一刀切,应该合理区分合作方是否设立公司法人,抓住探矿权是否将在合作方之间、合作方与新设公司法人之间发生转移这个核心,不能因为有了制度不落实,而导致行政不作为;也不能因为制度规定不具体,而使地方产生行政乱作为的冲动。
(二)对于合作勘查合同当事人的建议
    第一,在签订合作勘查合同之前,对合作项目进行法律尽职调查。调查合作项目主体的权利来源、项目进展情况、合作项目所在地的对待探矿权转让、合作勘查等具体规定等方面;
    第二,合作方应积极寻求合同备案。我国探矿权实行部省两级发证,因此,对于由省厅颁发勘查许可证,探矿权人与其他方进行合作勘查的,合作方必须慎重对待省厅的关于合作勘查合同的特殊规定。对于明确规定备案时间和备案材料及备案程序的,探矿权人需要按照国土部门要求及时备案,否则将会带来不必要的麻烦。
    第三,对于仅要求备案,但却以无具体备案程序为由拒不备案的,探矿权人或合作方应采取邮寄备案材料、书面函询备案情形等措施,固定好自己曾多次主动要求备案但由于登记机关自身原因导致无法备案的原始证据,以防不测之用。
                                          (本文作者系雨仁律师事务所主办律师)


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