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人大代表:为煤炭企业提供公平的竞争环境

发表时间 :2015-03-10 08:59:11 来源:


  “煤炭能做到清洁利用,其排放标准也完全能达到燃气排放标准。”3月4日,在记者们的围拥追问下,全国人大代表、山东能源集团董事长、党委书记卜昌森这样表达了自己的观点。卜昌森代表从毕业至今一直在煤炭行业,在他看来,煤炭行业应该加大环保力度,而不是革掉“煤炭”的命。
  山东能源集团是以煤炭为基业的山东省省属国有独资公司,2014年位列世界500强第305位,在国内煤炭行业具有举足轻重的地位。卜昌森作为国有企业和能源行业的全国人大代表,对于十二届全国人大三次会议,他最关注的是“国有企业的改革破题”。围绕着国有煤炭企业的发展,针对衰老矿区可持续发展、煤炭企业增值税税负、煤炭企业支付铁路建设基金等问题,3月5日,卜昌森代表一共提交了3个“建议”,核心内容是“为国有煤炭企业提供公平竞争的市场环境”。
  建议一:降低煤炭企业增值税税负
  增值税是煤炭生产企业的第一大税种,年缴纳增值税税额占总税额的50%以上。根据中国煤炭工业协会对统计直报的全国大型煤炭企业分析测算,我国2009年实行增值税转型后,煤炭实际增值税税负提高了1.4~3.0个百分点;煤炭企业中煤炭产业增值税实际税负高达11.82%,是全国平均水平的3~4倍,以山东能源集团为例,2011年至2014年增值税综合税负平均12.04%,增值税的转型加重了煤炭企业的税负,煤炭企业增值税税收负担过重。
  卜昌森代表认为有3个原因造成煤炭企业增值税税负过重。
  一是增值税抵扣范围窄,可用于抵扣进项税项目少。像占生产成本比例较大的迁村购地、青苗补偿、塌陷治理和采矿权等费用,由于无法取得抵扣凭证,不能抵扣进项税额。一些生产消耗的原材料,以及井巷建设和维护耗用材料进项税无法抵扣。增值税转型后,增量设备可以抵扣进项税,但2009年1月1日之前购买的存量资产不能抵扣,致使政策执行大打折扣。由于煤矿生产用设备多在基本建设、技术改造期间集中形成,正常生产期间新增设备较少,相应抵扣的进项税额较少。
  二是煤炭产品税率过高。我国实行增值税转型后,煤炭产品的增值税税率由13%上升到17%,税率提高了4个百分点。
  三是由于增值税额增加,相应也增加了城建税及教育费附加支出13%左右。
  在当前煤炭市场极其严峻的形势下,针对煤炭开采的特殊性和煤炭增值税过重的实际,卜昌森代表提出降低煤炭增值税税负的建议。他认为,鉴于煤炭企业作为国家的基础产业,应参照执行煤气、石油、天然气、供热等行业增值税税率,建议恢复煤炭企业13%的增值税税率。同时,扩大煤炭增值税抵扣范围,将探矿权、采矿权价款、搬迁支出、赔偿支出等支出比照农产品税费政策执行。对无法取得增值税发票的探矿权价款、采矿权价款、水资源补偿费、矿山环境治理保证金、土地塌陷补偿费、青苗补偿费、征地迁村费和环境治理费用,比照采购农产品定率抵扣方法,按票据金额的13%计算进项税额,给予扣除。在全行业实行营业税改增值税政策前,将井巷等支出纳入增值税抵扣范围。煤矿的生产巷道是井下工作者进行不间断作业的场所,随着资源开采的推进而逐渐坍塌,属于煤炭采掘过程中的一次性消耗物,在煤矿中起的作用类似于加工制造业的生产线,应允许矿井、巷道及以矿井、巷道为载体的通风、排水、井下通讯等附属配套设备发生的进项税额抵扣。另外,对充填开采中使用的填充料以进项税抵扣。矸石、粉煤灰等材料用于充填开采,虽不构成煤炭实体,但属于采煤过程中合理、必要的支出,其性质与井下使用的砖、石、砂、水泥等建筑材料相同。但用于填充的矸石、粉煤灰由于都是企业自产,按现行《增值税暂行条例》规定,不能取得增值税专用发票,不能抵扣进项税额。卜昌森代表建议,将充填开采中使用的矸石、粉煤灰等填充材料视同外购,予以进项税额退税。
  卜昌森代表还建议,应该加大对资源综合利用、环境保护、节能节水、安全设备的优惠政策。目前,我国对节能环保、安全设备抵免税的优惠政策,主要是针对安全监测设备,设备范围较小、价值较低,建议将液压支架、采煤机等价值较大的设备纳入抵免范围,扩大对节能环保、安全设备抵免税额范围,让企业真正享受到优惠政策。例如,“财税【2008】156号文件”虽然将矸石列入了享受增值税优惠政策的废渣目录,但未把矸石充填技术生产出的资源综合利用产品列入具体的增值税优惠范围,建议仿照“采用旋窑法工艺生产并且生产原料中掺兑废渣比例不低于30%的水泥”的优惠政策,允许对采用矸石充填方式开采出的煤炭所负担的应交增值税即征即退。
  建议二:完善衰老矿区关闭转产政策
  长期以来,煤炭作为我国的基础能源,为国家经济社会发展做出了重要贡献。随着多年高强度开采,山东、河南、河北、安徽及东北三省等老煤炭产区,普遍面临着资源枯竭、矿井衰老、生产经营困难加剧等问题,大规模转产转移压力越来越大。
  以山东省为例,目前衰老矿井占山东矿井总数的68%,最短的只有两年可采年限,10年内将有约30%的矿井关闭,20年内将有约70%的矿井关闭。这些建成于计划经济时期的衰老矿井,没有为后续发展进行充足的资金和资源储备。卜昌森代表认为,目前这些矿井主要面临“三大困难”。
  第一,生存发展难。随着资源枯竭,衰老矿井开采条件日趋复杂、开采深度大、自然灾害威胁等问题加重。煤炭产量仅靠采边角残余煤维持,矿井战线长、环节多、安全投入大、成本高,效益较差。在当前日益严峻的煤炭市场形势下,部分衰老矿井面临关闭破产的困境。
  第二,转产转移难。衰老矿井转型,一靠“走出去”到省外和国外开发资源,进行人员转移。但“走出去”开发可以转移管理和技术人员,庞大的一线工人队伍难以安置。二靠发展非煤产业。但大多数衰老矿井包袱重、效益差、收入待遇低,吸引不来人才和技术,再加上资金短缺,发展的非煤项目大多产业层次低、市场竞争力差、创效能力不强,且多为与煤矿产业相关的辅助型、安置型产业。随着煤炭资源枯竭,非煤项目随之下马,形成新的包袱。
  第三,解决历史遗留问题难。由于政策配套不到位、地方政府接收难度大等原因,绝大部分政策性关闭破产煤矿的社会职能未能移交,关闭破产煤矿人员的社保没有分户,工伤、医疗等险种封闭运行,难以纳入社会统筹。同时,原政策核定的补贴支出项目少于破产煤矿实际支出项目,支付标准低于实际支付标准,加之当时所确定的政策执行时间已经到期,且没有出台新的政策,需追加的补贴资金无法落实,导致破产经费缺口巨大,母体企业已经垫付大量资金。据调查,全国20个省份28家煤炭企业关闭破产原国有重点煤矿已垫付资金265亿元。
  卜昌森代表建议完善衰老矿区关闭转产等相关政策。
  一是继续完善并实施新增衰老煤矿政策性关闭破产工作。从煤炭产业发展实际出发,将开采时间较长、资源濒临枯竭、服务年限不足5年的国有煤矿,灾害严重、安全无保障的国有煤矿,开采成本高、扭亏无望的煤矿,高硫高灰无市场的煤矿,列入国家支持关闭破产煤矿范围,按照中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》及有关问题的意见,制定新增衰老煤矿关闭破产支持政策,继续实施政策性关闭破产。
  二是加快解决已实施政策性关闭破产煤矿的历史遗留问题。重新核定原政策性关闭破产煤矿费用缺口,对经常性费用、离退休管理机构经费及统筹项目外实际发生的费用缺口,按照原渠道,由中央财政给予一次性追加补助;对以后年度的费用,逐年核定,纳入中央、地方财政预算。中央应强化督导,促使地方政府切实采取有效措施,将政策性关闭破产煤矿的离退休管理、职工社区“四供一业”(即供水、供电、供气、供暖和物业)等企业办社会职能移交给地方政府管理,彻底解决历史遗留问题,为下一步全面深化国有企业改革扫清障碍。
  三是逐步建立煤矿关闭转产的长效机制。在成本项目中增设“关井准备金”、“弃置费”等项目,按一定比例计提部分固定费用,专门用于矿山进入枯竭期后的职工安置和发展接续替代产业,并允许在税前扣除。优先规划、核准其新建和改扩建煤矿、坑口综合利用电站以及煤炭加工转化等项目;出台衰老矿井转型发展税收优惠等扶植政策,对衰老矿井发展接续替代产业,适当减免税收。
  四是妥善解决村庄和城市规划压煤问题。建立“政府主导、企业配合”的压煤搬迁工作机制,压煤村庄搬迁与新农村改造和城镇化建设规划同步实施,政府出力,企业出资,合理推进压煤村庄搬迁。另外,在城市规划设计时优化城市发展布局,协调好城市发展空间与煤矿压煤区相互冲突的问题。
  建议三:尽快取消铁路建设基金
  铁路建设基金是上世纪90年代初,为加快国家铁路建设,保证铁路建设所需资金,经国务院批准征收的专门用于铁路建设的政府性基金。征收标准经多次调整,由0.2分/吨公里增加到3.3分/吨公里,随着提取标准的不断提高,铁路运输量的不断增加,以及新建铁路不断投入营运,每年提取的基金总额不断增加。1991年约100亿元、2010年达606.92亿元、2013年增加到625.8亿元,近两年均维持在600多亿元的水平。
  铁路建设基金原来规定这些费用由用户承担,但随着煤炭价格市场化,铁路建设基金实际是由煤炭企业承担。煤炭是大宗物资,每年通过铁路运输的煤炭占铁路货运总量的50%以上,2014年煤炭铁路运输量已达到22.9亿吨,接近铁路货物运输总量的60%,煤炭企业已经成为铁路建设基金的主要承担者,从煤炭企业征收的铁路建设基金占总额的40%以上,煤炭企业承担了巨大的经济压力和不合理支出。
  以山东省煤炭企业为例,2013年支付铁路建设基金约5.3亿元,其中山东能源集团支付3.66亿元;2014年支付铁路建设基金约5亿元,其中山东能源集团支付3.2亿元。同时,我国煤炭资源赋存条件决定了煤炭运输呈“西煤东运”、“北煤南运”的格局,西部和东北地区煤炭外运量大、运距远,承担的铁路建设基金远超过全国平均水平,难以将资源优势转化为经济优势,加剧了我国煤炭供需的结构性矛盾。此外,铁路建设基金的存在,使国内煤炭运输费用高昂,与进口煤价格相比,国内煤炭价格毫无竞争优势。
  卜昌森代表认为,在市场经济体制没有完全建立、资本市场发育不成熟的体制转轨时期,政府按法定程序设立铁路建设基金有其客观必然性。但随着铁路建设投资体制改革不断深化,多元化的铁路建设投资机制逐步形成,社会资本投资铁路建设热情很高,具有临时应急性质的铁路建设基金已经完成历史使命,取消铁路建设基金的条件和时机已经成熟。尤其是中国铁路总公司成立后,推进铁路运费市场化改革,已经先后两次提高铁路货物运价,煤炭企业一方面每年要缴纳数百亿铁路建设基金,得不到任何产权收益;另一方面还要按市场价承担运输费用,既增加了煤炭企业负担,也有悖于市场经济原则。
  为此,卜昌森代表建议落实煤炭行业“清费正税”要求,尽快取消铁路建设基金,为煤炭企业提供公平竞争的发展环境。

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