以焦作市新市民社区建设工作为例

　　全国政协第八届委员会秘书长、原地矿部部长朱训在提出阶梯式发展论时指出，阶梯式发展规律具备客观性和普遍性，它广泛存在于客观物质世界之中，人们总会自觉不自觉地运用这一规律指导生产实践。

　　焦作市是我国资源型城市的典型代表之一，近年来在探索城市转型发展过程中做了许多有益尝试。该市将农村转移人口市民化工作作为城市转型发展的重点工作之一。在推进这一工作的过程中，该市相关部门自觉运用阶梯式发展论，科学地将工作分阶段、分步骤进行了合理规划并取得了阶段性成效。

　　本文以焦作市新市民社区建设工作为例，探讨了人们自觉运用阶梯式发展规律指导新型城镇化建设的具体步骤和做法，并总结了相关经验。这不仅丰富了阶梯式发展论的理论成果，也为相关城市尤其是矿业城市如何运用这一规律指导城市转型发展提供了范例。

　　加快推进新型城镇化建设、推进城乡一体化发展是当前和今后一段时间全国上下的一项重要任务。特别是对于矿业城市来说，如何抓住资源型城市改革、转型、发展这一历史机遇，最大程度地促进农村人口向城镇转移，也是相关城市和部门一直探索和思考的问题。

　　河南省焦作市是矿业城市转型发展的典型代表之一。近年来，该市充分利用旅游等优势资源不断发展非矿产业，逐渐走出了一条符合自身发展特色的转型之路。2014年3月，焦作市委、市政府出台《关于建设新市民社区推动农业转移人口市民化试点工作的指导意见（试行）》（下称《指导意见》），科学地将该市的新市民社区建设工作分阶段、分步骤进行了合理规划并取得阶段性成效。这项工作不仅是焦作市新型城镇化建设的一次有效尝试，也是人们自觉运用阶梯式发展论指导社会实践的一个典型例证。

　　农村转移人口市民化工作是焦作矿业城市转型发展的重点工作之一，这对于实现城乡土地节约集约利用、优化矿业城市产业结构、加快推进城镇化进程具有重要意义。本文拟从阶梯式发展论的角度，客观分析焦作市在推进新市民社区建设工作过程中的一些经验、做法和成效，供相关矿业城市参考。

　　阶梯式发展论的基本观点

　　阶梯式发展是指客观事物随时间由一个台阶跃进到另一个台阶的发展。阶梯式发展在空间上表现为台阶性，在时间上表现为阶段性。阶梯式发展是客观物质世界运动的重要形式，也是人类主观认识运动的重要形式。

　　阶梯式发展论认为，客观事物的发展是一个从量变到质变连续不断的过程。过程由相互衔接而又具有不同质的阶段组成。发展是通过一个阶段、一个阶段地“实践、认识、再实践、再认识”，由内部量变到质变，从一个台阶跃向另一个台阶来实现的。物质世界运动和人类认识过程不是简单的直线式前进发展，而是前进性与曲折性统一。发展是有阶梯性的，是从一个台阶前进到一个更高的台阶，台阶间的界限是分明的。

　　阶梯式发展具备客观性和普遍性，是在自然界、人类社会和人们日常生活的各个领域中常见的客观规律，是不以人的意志为转移的。从人们上下楼梯到阶梯式成矿，到一个个“五年计划”或“五年规划”推进国民经济发展，到阶梯式电价、阶梯式水价、阶梯式气价，再到人类社会从原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、再到社会主义和共产主义社会五种社会形态依次更替的社会发展，处处都能找得到阶梯式发展的例证。

　　阶梯式发展具备实践性。它作为一种对客观实在的认识，来源于实践，必然也要在实践中检验其正确性，同时又会在自觉不自觉中被运用来指导客观事物的发展。

　　阶梯式发展是对马克思主义发展学说和认识论的一种创新认知，与马克思主义经典论著中论及的“螺旋式上升”和“波浪式前进”这两种事物发展形式既有共同点，也有不同之处。其共同点是三者皆具有“前进性与曲折性的统一”的特点，不同之处在于阶梯式发展总体上没有“波浪式前进”形式中那种重复出现的“波峰”与“波谷”之分；也没有“螺旋式上升”形式中那种“前进式上升”与“复归式上升”之分。阶梯式发展在方向上可以是向上的发展，犹如人们上楼梯和航天工程那样；也可以是向下的，犹如人们下楼梯以及蛟龙号探海工程和探索地球奥秘的深钻工程那样。但总的趋势是向前发展。它是客观事物发展过程中更为广泛与常见的一种形式。

　　新市民社区建设的实践

　　根据《指导意见》，焦作市规划通过3~4年的努力，建成一批具有一定规模、基础设施和公共服务设施配套完善的新市民社区，吸引一批有意愿、有能力进城落户的农户和农民工转入县（市、区）城区或产业集聚区就业定居，同时探索总结出便于推广的建设模式。

　　新市民社区建设工作意义重大：有利于降低农民进城落户门槛，吸引分散农民进城落户，避免整村推进城镇化过程中出现的农民“被上楼”问题；有利于集聚城市人口、做强城市产业、拉大城市框架、带动城市消费，提升城镇化建设水平；有利于加快农村土地流转和新型农业经营主体培育，促进农村土地规模化和农业集约化经营，推动农业现代化；有利于改善农民生活环境，提高农民享受公共服务和社会保障水平，提升幸福指数；有利于增加进城落户农民工资性收入，加快农民增收步伐；有利于农民住房“死资产”变“活资本”，促进农民资产保值增值；有利于城乡土地节约集约利用，城乡基础设施和公共服务设施合理建设，促进资源有效配置；有利于缩小城乡差别，实现社会公平。

　　在制定整体发展规划之时，焦作市相关部门针对该市的实际情况，对于目前城市转型所处阶段和程度做出了准确的判断，然后根据实际特点制定了总体规划和实施这个规划应采取的方针、政策和措施。根据这一规划，焦作市将新市民社区建设工作过程进行了合理的阶段划分，也明确提出了各个小阶段的具体任务、实施步骤和相应的政策措施。

　　《指导意见》从总体上划分的四个工作阶段分别为：2014年8月底前为第一阶段，焦作市将完成新市民社区的确定，制定实施方案，完成新市民社区住宅楼的规划以及土地等相关手续的办理，到年底全面开工建设；2015年底为第二个阶段，计划要求全面完成住宅楼建设和配套基础设施建设、公共服务设施建设；到2016年底为第三个阶段，计划要求实现农民入住；到2017年底为第四个阶段，计划要求完成对所有置换宅基地住房的拆迁、复耕和科学有效管理。

　　截至目前，第一阶段、第二阶段的工作已经全面铺开，焦作市在其辖区范围内的多个县、市、区开展了新市民社区建设的试点工作，其中又以孟州市为突出代表。据了解，孟州市从当地实际情况出发积极探索、开拓创新，走出了一条做大做强县城、促进农村人口向城镇转移、不断加快新型城镇化步伐的新路子，其启示意义得到了河南省委主要领导的充分肯定。

　　相关资料显示，在孟州市的40万总人口中，城镇人口仅有16.8万。从2008年起，该市按照以城带乡、城乡一体化发展的要求，紧紧围绕加快推进新型城镇化这个主题，在推动农村农业发展、壮大城市二三产业、促进农民进城落户等方面进行了诸多积极的探索。

　　孟州市的新型城镇化工作经历了3个阶段：第一阶段（2008年~2010年），该市主要在原农村范围内规划了17个新型农村社区，但由于存在周边居住环境不佳、基础设施配套不到位等问题，已经建好的两个社区仅有极少数农户签订了入住协议，相关部门不得不叫停了布局在农村的社区建设；第二阶段（2010年~2012年），该市将原计划修改为在乡镇政府所在地兴建社区，但由于社区距离原村庄较远，且没有产业支撑，农民感觉生产生活不便，群众认可度低，亦只有几十户农民签订入住协议，整个建设项目再次停止；第三阶段（2012年至今），在充分调研并总结试点经验和以往教训的基础上，该市决定倚靠县城兴建社区，引导农民进城落户，目前作为试点的滨河新村社区一期14栋楼已经基本完工，可容纳900余户，社区尚未开盘就已有500余户农民签订了入住协议，剩余400户正在挑选之中。

　　从孟州市推进农民进城落户工作的过程中不难发现，该市相关部门在一开始并没有刻意地将整个工作划分为若干个阶段，而是根据在不同内外部环境下的充分实践、认识，认真总结经验教训，从而逐渐摸索到了城镇化工作的内在规律和逻辑，最终通过把握规律、遵循规律，使整个工作水到渠成、分批渐进，自觉迈上了新的发展台阶。

　　农民进城落户是经济社会发展的一个自然过程，孟州市相关部门在引导这一过程的实践中，不断遇到新问题和寻找新的解决方案，整个工作以波浪式推进、阶梯式转移为基本特点。在巨大的城乡差距背景下，一般来说，从农民到市民要经历职业的转换、地域的转移、身份的转变和公民意识、生活习惯、价值观念等方面的变化。以孟州市为例，该市将准备进城落户的农民当作城镇化的“苗”，把目前农村约10%的“具备进城落户条件但不太愿意尽早进城”的农民找出来，进行“移苗”，政府推一把，使其自愿早日进城；把约40%的“愿意进城落户但能力不太够”的农民找出来，进行“扶苗”，政府帮一把，逐步扶持他们转移进城；把约20%的“愿意进城落户但确实没有能力”的农民找出来，进行“托苗”，政府管一把，最后托底进城；剩余约30%不愿进城的农民将留在农村，最终成为职业农民。这种从“移苗”到“扶苗”到“托苗”的过程，就是一个典型的波浪式推进、阶梯式转移的过程，恰恰也符合了农民转市民的基本特点和规律。这个体现阶梯式发展特点的随着时间分阶段、分批次进城的过程，也为政府推动进城落户、农民市民化提供了节点、留出了空间。

　　孟州市摸清实情、尊重民意、顺势而为，在新市民社区建设工作上实事求是，通过先后两次叫停不符合当地农村实际的社区建设工作，最终走上了正确的道路。这也正是阶梯式发展论所强调的“认识来源于实践”。一个正确的认识往往需要经过反复实践才能获得。孟州市的实践表明，只有深入实际，通过“实践、认识、再实践、再认识”研究农村人口变化的方向、规律和趋势，真正了解不同收入群体、不同年龄层次的农民的实际需求，才能处理好、协调好农民主体与土地、城市、产业之间的关系，也才能够根据实际情况科学论证、量力而行帮助有意愿进城的农民安居乐业。

　　孟州市解放思想、创新思路，走出了一条政府主导、市场化运作的新路子。该市利用市场运作的方式建成了滨河新村社区，不仅保证了按照城市社区标准顺利完成社区各项建设，让农民享受到购房优惠，还能较多地间接获得比出让面积大得多的农村建设用地和空置房屋所获得的利益。这种市场作用与政府主导科学结合的方式，有利于实现各种资源的优势互补、互促共赢。

　　同时，孟州市还结合不同地区、不同经济发展水平、不同发展特点，施行分类推进农民进城：在经济基础好、群众收入高、思想观念新的地区，先行一步实现“全部进城”；在实力相对较强、经济条件相对较好的地区实现“大部分进城”；在偏远乡镇地区实现“零星进城”。这一举措表明，推进城镇化不能“齐步走”，也不能“一刀切”，必须从实际出发，分类指导、稳步实施、协调推进。

　　实践印证阶梯式发展论

　　普遍性和客观性是阶梯式发展的显著特点。无论人们是否认识到这一基本规律，它始终广泛存在于客观物质世界之中，不会随着人类社会的演进发展而变化，也不会随着人类社会的消亡而消失。这种客观存在反映在人的头脑里，经过人的理性思维，从而被总结为能够易于为人们理解的规律。

　　焦作市在推进矿业城市转型发展尤其是规划新市民社区建设工作的过程中，不断实践、不断认识、不断总结，在碰到一些新的问题和进行再认识、再实践的情况下，自觉地运用阶梯式发展规律，科学地将工作分阶段、分步骤合理规划，并且明确提出了各个小阶段的具体任务、实施步骤和政策措施。这不仅可以用阶梯式发展的理论观点予以解释，更是充分体现了阶梯式发展规律在人们社会实践中的客观存在性，同时也表明阶梯式发展规律会反过来指导人们更好地进行生产实践。

　　从阶梯式发展的角度来看，以孟州市为代表的不断探索新型城镇化建设之路的城市，之前所经历的每一次改革和变通都是在不断认识、实践的过程中迈上新的台阶的过程，而且这些城市根据实际情况自觉地将相关工作规划为若干阶段予以推进。这与阶梯式发展的基本特征是相符合的，阶梯是不断往前走的，在新的情况下会有新的阶梯，通过不断实践提高认识、解决问题的过程，就是一个迈上新阶梯的过程。人们自觉运用阶梯式发展规律指导生产实践的过程也说明，不断出现的新情况、新实践在呼唤新的理论知识和顶层设计予以指导。

　　之所以说焦作市的新市民社区建设实践是人们自觉运用阶梯式发展规律指导社会实践的典型例证，是因为我们在系统梳理总结焦作市新市民社区建设工作的经验做法的过程中，发现其从最开始的工作规划安排，到后来的试点实践都是非常符合践行阶梯式发展论的基本要求的。

　　第一，充分尊重客观规律。阶梯式发展论是马克思主义发展学说和认识论的丰富和创新，要求人们在认识事物的过程中必须尊重客观规律，同时告诉人们认识客观事物的全貌需要有一个逐步深化、逐步提高的过程。城镇化是社会发展的必然规律。这项工作也有其自身的规律和逻辑，推进的规模、速率等与经济社会条件、资源环境状态等内外部环境密切相关。如果不充分把握和尊重这里面的规律，必然导致工作效率低、效果差，得不到群众的支持。焦作市在尊重认识规律和社会发展规律的基础上，详细制订了城镇化发展的阶梯式推进方案，将新市民社区建设科学地划分为几个阶段，分阶段、分批次地推进新市民社区建设工作，保障了这项工作的顺利有序开展。

　　第二，力求做到实事求是。城镇化建设过程中最大的实事求是就是充分了解和考虑人民群众的需求和意愿，而不是头脑发热、盲目地开展工程的建设。在推进新市民社区的建设过程中，焦作市充分尊重农民意愿，根据当前阶段的实际情况，切实保障农民进城后土地、宅基地、集体资产的各项权益，切实保障农民进城后在享受医疗、教育、养老、就业、低保等公共服务和社会保障方面的权利，在为农民解决后顾之忧的基础之上再铺开推进农民进城的各项工作，因而得到了广大群众的支持。

　　第三，结合实际情况勇于创新。阶梯式发展论告诉我们，客观事物发展不能也不会永远停留在一个台阶水平上，必然要向更高的台阶攀升。而推动和加速事物向更高台阶攀升的最重要的动力因素就是创新。在引导农民进城的过程中，焦作市合理运用市场规律，充分调研群众需求，针对不同群体农民的实际状况，创造性地分层次、分批次地对农民进行帮助引导，这一创新机制的建立是该市推进农村人口城镇化的有效途径。

　　第四，根据规划循序渐进。阶梯式发展论告诉我们，客观事物发展也好，人们的认识也好，都是遵循台阶似的逐步前进与发展的，体现在工作方法上即为“循序渐进”的原则。焦作市的新市民社区建设在总体上遵循“先试点再铺开”的原则，并且在具体实施的过程中各个地区（如孟州市）结合不同区域、不同群体的不同特点，又采取了分类指导、逐步推进的办法，杜绝了“齐步走”和“一刀切”可能带来的不良后果。

　　第五，不断实践、不断反思。阶梯式发展论告诉我们，人的认识来源于实践，人的认识之所以能够一个台阶、一个台阶地上升，是实践、认识、再实践、再认识的结果，是唯物辩证法所揭示的量变与质变规律的体现。所以要认识客观世界也好，改造客观世界也好，都需要进行充分的实践。阶梯式发展论也要求，在完成一项工作或完成一个阶段的任务之后，都要对前一阶段的任务完成情况和每一项工作情况进行认真反思，认真地总结正反两个方面的经验，谋求通过对前一阶段实践的反思使我们的认识水平能上一个新的台阶，并以新的认识来指导新的实践。焦作市目前所取得的经验、做法和成效，都是在不断总结经验教训基础之上逐步形成的，正如孟州市通过先后两次叫停不符合当地农村实际的社区建设工作，最终才走上了正确的道路。