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探讨 | 自然资源管理需要妥善处理好五大基本关系

2019-03-15 11:20:00   来源:中国自然资源报

阅读提示

  当前,我国自然资源管理迈入新时代:统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。推进自然资源管理制度改革,必须紧紧围绕党的十八大以来党中央关于生态文明建设的顶层设计和战略部署,用马克思辩证唯物主义和历史唯物主义正确处理好改革中的重大关系,既要总揽全局、协调各方,又要突出重点,加强重点领域和关键环节的改革,使各项工作相互衔接、相互配合、相互促进。

 

 

  

1

 妥善处理开发与保护的关系

 

 
 
开发与保护是辩证统一的关系

 

  自然资源开发与生态环境保护之间是一种双向制约的辩证统一关系。合理的开发是实现科学保护自然资源的有效方式,比如合理地划区轮牧有利于草原植被的恢复,也有利于草原畜牧业的可持续发展。自然资源的合理开发是经济社会发展的物质基础,没有自然资源的开发利用,人类就无法生存和发展,也就不能为生态环境保护提供物质基础。保护是开发的前提,保护的目的是为了更可持续的开发。

 

  开发和保护既相互区别,又相互对立。在不同的条件下,自然对人类的功能不同。资源强调的是实体功能,体现为自然对于人类实体的直接有用性;生态环境强调的是“受纳功能”和“服务功能”,体现为接受并容纳生产和消费所排放的废弃物,以及为包括人类在内的所有生物提供生存繁衍栖息的场所。从某种程度上说,开发意味着一定程度的破坏。对自然资源开发利用不当,只注重索取、不加强保护的开发,必然会造成生态环境的严重破坏。过度保护妨碍开发,片面保护易忽视资源开发,也就不能全面体现自然资源本身的价值。国外的发展历程表明,发达国家基本上走的是先开发后保护的工业化道路,例如:美国拓荒时期过度开垦土地造成植被破坏,于1934年发生了震惊世界的“黑风暴”事件。

 

  资源开发与保护相辅相成、辩证统一。人为地将开发与保护分离,会给人类带来灾难性后果。我国应避免先污染后治理的传统发展模式,既不能只片面追求自然资源开发而忽视生态环境保护,又不能只重视生态环境保护而抑制自然资源开发。因此,要坚持在开发中保护、在保护中开发,树立保护自然资源就是保护生态环境的理念,最大限度地降低自然资源开发对生态环境的负面影响。

 

 
 
“两山”论反映了开发与保护的辩证统一关系

 

  习近平总书记提出的“既要绿水青山,也要金山银山”是在经济社会发展过程中既要资源开发,也要生态保护;“宁要绿水青山,不要金山银山”是当开发与保护发生矛盾时,要坚持生态保护优先,把生态保护放到突出的位置,决不能因为短期的经济效益而忽视长远的生态效益;“绿水青山就是金山银山”是自然价值与自然资本的统一。自然生态是有价值的,保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程,就是保护和发展生产力,理应得到合理回报和经济补偿。这一理念深刻阐明了经济发展与生态保护的辩证关系,科学阐述了自然资源是多重属性的统一体,充分体现了我们党对自然规律、经济社会发展规律认识的深化,具有重大的理论和实践指导意义,也极大地影响和改变了我国的发展理念和发展方式。

 

 
 
坚持开发与保护相统一,统筹自然资源管理

 

  自然资源开发与生态环境保护的矛盾,是人类社会进入工业化社会以来,人地矛盾尖锐的具体表现。我国很多地区离全面实现工业化还有很长的路要走,因此,要正确处理开发与保护的关系,坚持两者的统一。

 

  其一,要转变传统发展观。全面贯彻落实科学发展观,树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,牢固树立节约资源就是保护环境、保护环境就是保护生命的发展理念。

 

  其二,要推行“多规合一”。加强各类资源规划、生态保护规划与国土规划的衔接,形成以国土规划为基础的空间规划体系。严格落实各项规划,确定保护对象,不仅要将耕地、湿地、重要生态保护区、水源地作为保护主体,还要将各类公园纳入国家公园管理体制,实行统一管理和保护。此外,将战略性矿产资源作为重要保护对象,实行总量控制性保护开发,维护国家权益。

 

  其三,要实行红线管理制度。以资源环境承载力为底线,以生产发展、生活富裕、生态良好为目标,确定开发强度,确保资源开发对环境的影响不超过生态阈值。同时,积极制定和完善资源开发与节约集约利用标准,实施生态环境影响评价和预警机制。

 

  其四,要制定生态环境损害补偿制度与责任追究机制。发挥经济杠杆作用,使资源开发的外部不经济性内部化。按照“谁破坏谁恢复、谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则,将资源开发的生态环境损害纳入开发总成本。健全责任追究制度,完善资源开发与生态环境保护离任审计制度。严格落实离任审计制度,对因决策失误造成的生态破坏,要严格追究地方主要领导的责任,甚至是法律责任。

 

  其五,要加强对自然资源开发利用的监管。加强统筹协调,强化自然资源产权保护,形成从中央到地方全覆盖的监管体制。进一步理清自然资源管理体制,实现开发主体与监管主体的分离,合理划分资源开发、监管的责任主体。

 

  

2

 妥善处理政府与市场的关系

 

 
 
政府与市场相互补充

 

  处理好政府与市场的关系是经济体制改革的核心问题。政府与市场是资源配置的两种手段,两者各有长处,相互补充。正确处理政府和市场关系,就是要尊重市场经济规律,充分发挥两者的优势,取长补短,既要发挥市场在资源配置中的决定性作用,又要更好地发挥政府的作用。

 

  对此,应科学划清政府与市场的边界。该由市场发挥作用的,要杜绝政府乱干预特别是避免政府对资源配置的行政干预;当市场失灵时,要更好地发挥政府在规划计划、用途管制、确权登记、资源保护、节约集约利用、资源安全、总量控制、供需双向调节、差别化管理和资源收益分配等方面的作用。

 

 
 
市场是资源配置的有效手段

 

  市场经济的发展历程表明,市场决定资源配置是市场经济的本质特征和基本规律,应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,特别是让价值规律、竞争规律和供求规律等市场经济规律在资源配置中起决定性作用。企业是市场经济的主体,完全可以根据市场需求决定生产什么、生产多少、为谁生产等行为。市场是配置资源的有效方式,可以根据市场需求提高配置效率和利用效率,还有利于鼓励企业进行技术创新,促进优胜劣汰。价格形成机制是市场经济的基本机制,在市场竞争过程中价格成为调节供求关系的纽带,而供求关系的变动也会影响自然资源的价格。例如:当我国经济发展速度较快的时候,铁路、公路等基础设施建设对钢铁的需求量大,国际市场上铁矿石的价格就容易水涨船高。

 

  但是,单纯依靠市场机制配置资源具有很大的负面效应。由于市场主体的微观性,市场主体行为的盲目性、自发性和逐利性,自然资源市场的垄断性、自然资源收益市场分配的分化性,以及市场本身的滞后性、失灵性,全面认识单纯依靠市场配置资源的负面效应十分重要。一方面,如果自然资源产权不清,会造成自然资源利用的无序,粗放利用甚至是滥用,极易引发生态环境与社会矛盾。同时,市场不能从区域布局上对自然资源开发利用作出合理安排,容易引发生产力布局的失序,尤其市场可能造成资源开发的供需失衡,对全国乃至全球产生影响,容易造成国有自然资源资产权益的损害。另一方面,市场会使垄断企业获取超额利润,造成收益分配不合理,引发社会矛盾。此外,资源开发具有典型的外部不经济性,市场会使企业单纯追求经济效益,可能会造成资源的过度消耗和浪费,更会产生严重的生态环境问题。因此,纠正市场的负面效应需要更好地发挥政府的宏观调控作用。

 

 
 
更好地发挥政府的作用

 

  正确处理政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用,不等于政府不发挥作用,绝不是否定或弱化政府的作用,相反,要更好地发挥政府的作用。

 

  一方面,政府要在调查评价的基础上对自然资源的开发、利用、整治和保护作出规划和年度计划,并实施用途管制,促进全部国土空间的保护。政府要在明确产权的基础上,履行全民所有者的职责,对自然资源开发利用依法进行监管,建立自然资源的有偿使用制度,全额征收资产收益。同时,要在总量控制、双向调节、差别化管理方面积极作为,促进资源开发利用与经济社会发展相协调,促使资源利用方式和经济发展方式转型,确保资源安全和经济社会发展安全。此外,政府要制定资源保护和节约集约利用标准,促使资源保护和节约集约利用,还要对自然资源收益再分配进行调节,及时化解社会矛盾,促使社会公平正义。

 

  另一方面,政府要对资源开发的生态环境问题进行监管,制定生态补偿机制,促使资源开发的外部性内部化。政府应履行市场体系建设和监管职责,完善资源性产品价格形成机制,重点推进土地、矿产和水等自然资源资产领域的价格改革,加快建立反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的价格形成机制,更好地实现自然资源的最优配置,更好地体现自然资源资产价值。

 

  

3

 妥善处理中央与地方的关系

 

 
 
依据事权匹配相应的财权是关键

 

  中央与地方的关系,是指中央政府和地方政府在管理自然资源事务过程中所产生的纵向权力关系,实质上是协调中央政府与地方政府在自然资源管理事务中形成的事权和财权关系。

 

  我国自然资源管理领域的事权财权关系还存在一些突出的问题。例如:1994年的分税制改革以来,中央与地方事权财权不匹配的现象较为突出。目前,中央与地方的预算收入大约各占一半,但地方政府承担的事权支出比重超过80%。这势必会影响到地方对自然资源资产保护的积极性。而在行使自然资源资产所有权方面,中央与地方分级的边界模糊。虽然中央要求编制全民所有自然资源资产分级行使所有权的资源清单,但迄今为止,仍只是原则性的规定,中央与地方分级行使所有权的边界仍不清晰。同时,自然资源资产保护的财政支出责任不合理。对于国有天然林管护费,中央的投入强度每亩约为5元,明显低于地方的投入。此外,省以下的垂直管理体制不完善。自然资源管理本来是全国一盘棋,但省以下自然资源管理部门主要服从于地方经济社会发展,容易出现规避中央政策约束等问题。

 

  正确处理中央与地方的关系,就是形成两者合理分工、上下互动、形成合力的工作格局,关键是依据事权匹配相应的财权。合理划分中央与地方的关系,对于科学划分两者的权利与责任,依据各级政府的事权匹配相应的财权具有重要意义,也是推进国家治理能力现代化的重要标志。

 

 

 
 
合理划分中央与地方事权边界
 

  正确处理中央与地方的关系,要重点明确中央政府在自然资源管理中的事权:

 

  在规划编制和实施上,中央政府要积极制定全国性的空间规划和专项规划,承担宏观调控职能,以便对全国范围内的自然资源开发、利用、保护、整治和供需平衡作出合理部署,积极制定跨流域、跨行政区的战略规划,协调各流域、各行政区的关系;地方政府要依据全国性规划,积极制定地方性规划。

 

  在审批上,中央政府要积极简政放权,把权利和责任放下去,把服务和监管抓起来。同时抓好石油、天然气、铀矿等战略性矿产资源的勘查、开发和重大项目的审批和规划建设;地方各级政府要从建设服务型政府、法治政府的要求出发,加快推进国土资源行政审批制度改革,简化流程,提升服务能力。

 

  自然资源资产管理方面,中央政府要加快改革,细化资产的所有权、使用权和处置权,确保国家所有的自然资源资产保值增值;地方政府要依据自然资源管理权限,依法行使国务院赋予的各项权利。

 

  自然资源监管中,中央政府起主导作用,主要是制定全国性的工作规则,明确监管对象、目标和责任追究的各项措施,并对省级政府实施监管;地方政府起主体作用,落实各项监管要靠各级地方政府,并确保政令畅通,真正把监管抓起来。

 

  在不动产统一登记领域,中央政府要加强不动产统一登记的协调和信息化建设,为地方的确权登记创造条件;地方政府要加强基础数据库建设,依据中央的不动产统一登记要求,制定统一登记机构、统一登记依据、统一登记账簿、统一登记信息平台,对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记。在资源安全上,中央政府要从国家安全角度,制定油气等战略性资源的开发与储备规划,保障国家资源安全、经济安全;地方政府要依据中央的资源安全战略部署,加强本行政区的资源储备库建设,制定储备计划,加强保护。

 

  在资源保护上,中央政府要对基本农田、战略性矿产资源、重要江河源头、天然林保护工程和国家公园等重要资源实行统一管理;地方政府要按照中央政府分解的任务加强保护,同时强化对耕地、水源涵养区、大江大河的管理。

 

 

4

 妥善处理分类管理与综合管理的关系

 

  从发达国家的先进管理经验来看,自然资源的分类分级管理是基础,综合管理是发展趋势。正确处理分类管理与综合管理的关系,就是在实行分类管理的基础上,根据不同门类自然资源之间的系统性、关联性和综合管理的趋势,强化集中统一管理。从全球的资源管理体制来看,综合管理作为一种发展趋势,既是为了提高管理效率、降低成本,也是为了实现资源开发与生态保护的协调。但目前还没有一个国家真正实现对全部自然资源的集中统一管理。实行综合管理的资源门类并不是越多越好,过分强调综合管理往往适得其反,带来行政管理效率低下的问题。

 

  自然资源部组建后,土地、地质、矿产、林草和水资源的综合管理得到进一步加强,正朝着生态文明体制改革的要求发展,但仍有继续完善的空间。例如:自然资源的调查职责仍未实现完全意义上的集中统一管理。同时,能源资源离实现综合管理尚有很大差距,不利于实现勘探开发与市场需求的协调。此外,集中统一的自然保护地体系尚未形成。

 

  正确处理分类管理与综合管理关系的关键,就是要在分类管理的基础上加强综合管理。一方面,依据自然资源基本属性,加强分类分级管理。自然资源具有共性,也有个性差异。应针对不同门类资源的属性差异,以单门类的自然资源为分类管理对象,研究单要素自然资源的利用和管理规律,建立分类、分级的资源管理政策、制度和措施。另一方面,加强自然资源综合调查管理。以单门类自然资源的基本属性为基础,强化对自然资源的综合调查和评价。同时,强化能源资源的综合管理。此外,加强自然保护地的集中统一管理。

 

  

5

 妥善处理资产管理与资源监管的关系

 

 
 
自然资产管理与自然资源监管既有联系又有区别

 

 

  自然资源资产管理与自然资源监管是一个问题的两个方面。自然资源资产源于自然资源,是指具有稀缺性、有用性和产权明确的自然资源。自然资源一经被行政许可,为特定主体所占有便成为自然资源资产。但自然资源资产管理与自然资源监管又有区别。2013年,习近平总书记在党的十八届三中全会上指出,“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的,前者是所有权人意义上的权利,后者是管理者意义上的权力。这就需要完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责,使国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督”。

 

  全民所有自然资源资产管理是从所有者意义上讲,国家作为自然资源所有权人,依法对国家所有的自然资源行使占有、使用、收益、处分等权利,统一资产管理标准,统筹资产配置、处置和收益管理等行为。自然资源资产管理是国家对国有自然资源行使的用益物权的管理,行政主体包括国务院、地方政府、授权的特定组织机构和企业,管理的目标需要综合考虑经济、社会、国防和生态等因素,以社会公共利益最大化为根本原则。

 

  自然资源监督管理是管理者意义上的权力。自然资源监督管理是国家作为行政管理机关,依法对全部国土空间自然资源的保护和开发利用活动行使用途管制、市场准入、执法监督等行为,也包括对全民所有自然资源资产的配置和处置进行监督和制约。

 

  总体来看,两项职能性质不同,管理目的、管理对象、影响领域、管理手段都存在明显不同,不可混为一谈。但同时也要看到,两者之间的联系极为密切,在某些环节、管理主体存在重合,在某些领域存在业务交叉。

 

 
 
加强自然资源资产管理与资源监管的衔接

 

  统一行使全民所有自然资源资产管理和所有国土空间用途管制是自然资源部的两项基本职责,在具体管理工作中要加强两者的衔接。全民所有自然资源资产管理要以自然资源监管为基础,资产配置和处置要符合用途管制,符合生态保护的公共利益需要。自然资源监管应以统一的空间规划体系为基础,以用途管制为手段,实现自然资源的可持续利用和生态保护。妥善处理自然资源监管与资产管理的关系,就是要在一个自然资源管理机构内部使两者相互协调、相互配合、相互监督,实现信息共享,确保管理目标的统一。

 

作者:马永欢  吴初国  张迎新  刘志强

单位:自然资源部信息中心、自然资源部不动产登记中心

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