过去十年,为适应国家发展需要,顺应经济全球化的发展趋势,中国企业进行了大量的海外矿业投资.近两年,在国内外舆论中间,不断流传着一种观点,认为过去一段时期,中国企业海外矿业投资绝大多数以失败告终.

 

    这一观点的流行,在矿业投资领域,对外,给人以中国企业能力差、与中国企业合作风险高的印象,损害中国企业的形象和海外矿业投资合作,对内,打击了中国企业海外矿业投资的信心和积极性.且由于国有企业在中国矿业中占据主导地位,一直是中国矿业走出去的主力,因此,在这一观点的基础上,又产生了一种观点认为,相比民营企业,国有企业存在效率低、对外投资的制度性障碍大等问题,中国矿业要成功走出去,就需要加快培养和支持民营企业,认为民营企业在海外投资方面更加有优势.这一观点事实上是在中国企业海外矿业投资失败率高的观点的基础上,进一步将这种失败归结为企业所有制问题,认为企业的国有性质是导致海外矿业投资失败率高的主要因素.

 

    然而事实真是如此吗?下面本文将通过分析指出,历史与现实表明,企业的国有性质与海外矿业投资失败率高之间并不存在必然联系,国有企业仍应是中国矿业"走出去"的重要力量.

 

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    一、国有企业是全球的普遍现实

 

    随着时代的发展,国有企业在全球范围内日益成为一个模糊的概念.国有独资企业和控股企业毫无疑问会被划入国有企业的范围,然而对于国家参股的企业,以及国家参股的企业控制的企业,是否应该划入国有企业的范围,则存在一定的疑问.

 

    如果从目前一些发达国家在审查外资中所采用的模糊标准,即外国国有企业使得外国政府能够通过对企业的所有权,对企业的战略选择进行干预,从而使得其投资行为可能由于受到外国政府的操控,而会损害本国国家利益,这一角度来界定国有企业的话,国有企业的范围无疑会比我们日常的理解要宽泛的多.从这一宽泛的角度来看,我们就会发现大型的国有企业在西方发达国家也并不鲜见,在全球矿业领域,国有企业则一直占据着重要地位.

 

    (一)大型国有企业在西方发达国家并不鲜见

 

    20世纪80年代前,西方发达国家曾经出现过三次国有化的浪潮:

 

    第一次浪潮是20世纪20年代至30年代,为应对全球范围内的经济萧条,促进本国的经济稳定与发展,一些主要的欧洲国家均进行了一定程度的国有化,如法国将一些主要港口和兵器工业企业国有化、创办法国航空制造公司及国营铁路公司,意大利设立了国有的工业复兴公司和国有天然气公司,芬兰和瑞典则在资源开采和基础设施建设领域开始建立国有经济;

 

    第二次浪潮是二战后,为服务于经济重建,英国在1945年至1951年之间,先后在银行、煤矿、航空、电报和无线电通讯、运输、电力、煤气和钢铁行业实行了国有化,与此同时,法国、比利时、奥地利等国家也在采矿业、能源和金融等行业进一步推进国有化;

 

    第三次浪潮是在20世纪70年代至80年代中期,为稳定经济、促进就业,法国、西班牙、意大利、葡萄牙及英国通过对许多行业的进一步的国有化,来提升本国企业的国际竞争力,鼓励国有企业参与国际竞争.

 

    20世纪80年代中期以后,特别是苏联解体后,在西方国家及世界银行、国货币基金组织等国际组织的推动下,在西方发达国家、拉美和俄罗斯及独联体国家出现了一股私有化浪潮.在这一浪潮的推动下,时至今日,国有经济的比重在西方发达国家总体上仍处于下降的趋势,但国有经济仍在一些行业拥有重要的影响力.

 

    据经合组织(OECD)2014年的一份报告显示,在2012至2013年度福布斯全球企业2000强中,政府拥有超过50%股份,或政府虽不控股但拥有实际控制权的前25大企业中,有3家排名在全球前100名之内的企业,分别属于意大利、挪威和法国政府.并且报告认为,如果对某个企业没有战略上的企图,则一个投资者不会拥有超过该企业10%的股份,那么根据这一标准,政府拥有某企业股份超过10%,则说明政府有干预该企业战略的企图,报告将这类企业称为部分国有的企业,全球前25大的这类企业中,属于西方发达国家的共计17家,其中德国有3家,法国6家,英国1家,奥地利1家,挪威1家、日本2家,意大利1家,荷兰1家及瑞典1家,且这些企业全部排在世界500强之内.

 

    这些西方发达国家国有或部分国有的企业在全球跨国投资中具有重要影响力.报告显示,在1998年至2012年期间,油气领域全球最大的5宗跨国并购,有4宗是由这些企业进行的,在航空领域全球最大的5宗跨国并购中有3宗,通讯领域全球最大的5宗跨国并购全部都来自这些企业,在电力领域全球最大的5宗跨国并购中有4宗.这一期间,法国的国有或部分国有的企业共进行了325次跨国并购,挪威的进行了164次,意大利的进行了144次,德国的进行了103次,此外,奥地利、日本、芬兰、瑞典、韩国、匈牙利、丹麦、瑞士、希腊、新西兰、英国、西班牙及澳大利亚的国有或部分国有的企业也进行了数量不等的跨国并购活动.

 

    (二)国有企业在全球矿业中占据重要地位

 

    20世纪60年代之前,国有企业在矿业领域的存在主要集中于中央计划经济国家与斯堪的纳维亚国家,60年代到80年代初,随着席卷全球的国有化浪潮,国有企业在矿业领域所占比重不断提高.至1981年,在西方国家,政府拥有的铝矿、铜矿和铁矿股份比例分别达到27.8%、32.4%和40%,政府控股或参股超过5%的企业的产能,占全部西方国家铝矿产能的45.3%、铜矿产能的40.5%和铁矿产能的55.6%.就全部金属矿物生产而言,至1984年,国有企业的产出占全球产出总值的46%,此后,这一比重又随着20世纪80年代后期的私有化浪潮一路递减,最低降至22%,直至2000年后,又重回增长态势,到2008年,提高到28%,截止2013年,政府控股或参股的企业,产出了全球74%的石油和天然气、54%的铁矿石和50%的铜矿.

 

    从国有矿业企业在国家间的分布来看,绝大多数矿产资源相对丰富的国家均拥有矿业国有企业.据收入观察研究所统计显示,在共产出了全球85%的石油、90%的钻石和80%的铜的58个国家中,有45个国家拥有矿业领域的国有企业.并且,近些年,在许多传统的矿业国家与新兴经济体,都出现了不断增加国家在矿业中获取的收益的趋势,如芬兰就业与经济部部长于2011年年初,曾要求对芬兰成立一个新的国有控股的矿业公司,以增加芬兰从当时的金属价格上涨中获取更多收益的可行性进行研究,同年,南非国有矿业企业,非洲矿业勘探与金融公司(AEMFC),开始运营其自成立以来的第一个矿山.

 

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    二、国有矿业企业是发展中国家基于历史与现实的选择

 

    (一)国有矿业企业的产生是发展中国家基于历史的选择

 

    二战前,发展中国家大多为西方国家的殖民地或半殖民地,其矿业大都为西方国家的国际矿业公司所垄断,本国的民族矿业非常弱小或几乎不存在.伴随着二战结束,大多数发展中国家逐步取得了国家独立,一些发展中国家陆续对西方国家的国际矿业公司在本国的资产进行了国有化.最大规模的国有化毫无疑问产生于二战后独立的社会主义国家,此外,许多非社会主义的新独立的民族国家也或多或少地在本国矿业领域实行了国有化的政策.

 

    据联合国贸易和发展会议报告,1960年至1969年,在发展中国家共发生了32起将外国矿业企业国有化的案例,智利、秘鲁、当时的扎伊尔现在的民主刚果及赞比亚均在这一时期对铜矿进行了国有化,几内亚对铝土矿进行了国有化,1970年至1976年,国有化的案例达到48起,这一时期牙买加政府收购了原为外商独资的三个铝土矿51%的股份,马达加斯加国有化了铬铁矿,巴西、智利、印度、毛里塔尼亚和委内瑞拉政府也对铁矿实施了部分的国有化,摩洛哥政府将磷酸盐的生产和销售收归国有,印度尼西亚和玻利维亚政府则控制了本国锡的生产.对比前文所述的三次席卷全球的国有化浪潮,我们可以看出,这些发展中国家国有矿业企业的产生是这些国家基于历史的选择.

 

    具体来看,这些选择的历史因素主要包括以下三个方面:

 

    一是刚结束不久的二战使得各民族国家意识到了本国自然资源,尤其是矿产资源,一方面在战时作为重要的战争资源,另一方面在战后的经济恢复发展期作为重要的经济资源,对于本国在战略上的重要性,从而通过国有化对其加强控制;

 

    二是二战后共产主义思想的广泛传播和新独立的民族国家的强烈的独立意识,都强化了自然资源是本国全民共同的财富这一理念,从而支持了政府在资源领域的国有化行动;

 

    三是作为前殖民地或半殖民地,刚独立不久的发展中国家普遍缺乏发达的市场经济,私人资本大都非常弱小,依靠市场化的手段,通过私人经济逐步发展来发展本国的产业会需要一个较长的过程,特别是矿业领域所需的大规模的投资和先进的技术,仅依靠私人资本无法实现其快速发展,因此政府就不得不承担起创建本国的矿业企业的责任,以保证本国的发展能尽快获得所需的关键的矿产资源.

 

    (二)国有矿业企业的持续存在与发展是发展中国家基于现实的选择

 

    正如前文所述,不论是发达国家还是发展中国家,政府对资源领域的干预都不同程度地存在,只是由于不同国家的发展阶段不同,在国际政治和经济秩序中所处的地位不同,干预的强度和方式有所不同而已.发展中国家之所以普遍选择国有矿业企业这种干预形式,也是基于自身面对的国内外现实条件的选择.

 

    这些现实条件主要包括:

 

    一是矿业的高投入、长周期和高风险的特征使得其进入门槛较高,在国内私人资本发展还不充分,不能跨越这一门槛之时,国有矿业企业需要承担起发展本国矿业产业的责任;

 

    二是一些主要的西方发达国家由于已经具备了强有力的监管能力、稳健的财税制度和较高的谈判技能,而能够对私有的矿业企业进行有效的规制,防止其损害国家经济发展与国家安全,而发展中国家由于普遍较为缺乏以上能力,采取政府直接控股或参股的国有矿业企业的干预形式,能更加有利于维护本国的经济发展和国家安全;

 

    三是矿业的国际化特征进一步提高了其进入门槛,矿业的国际化特征决定了矿业企业必须面对国际竞争的压力,因此发展中国家矿业产业在建立之初就要考虑一个问题,即本国的矿业企业如何与业已非常成熟的发达国家的国际矿业巨头竞争,尤其是在矿业周期处于低谷之时,如何在竞争中存活下来,这就要求矿业企业具有获取长期资金支持的能力,而发展中国家由于矿业资本市场普遍发展不完善,企业较难从资本市场获得长期资金支持,国有矿业企业则能够克服这一困难.

 

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    三、"所有制歧视"并非国外投资审查的主流

 

    关于民营企业较国有企业海外矿业投资更具优势的观点中,一个重要的理由是国有企业海外矿业投资较民营企业面临更大的制度性障碍,即国外的投资审查制度.许多国家对于来自于外国国有企业或外国政府拥有控制或干预权的企业的投资,都会进行较民营企业更为严格的审查,以判断该投资会否由于外国政府的干预而损害本国的国家利益,有观点认为这种针对国有企业的审查,是欧美国家打着维护国家利益的旗号实行"所有制歧视",特别是针对中国国有企业的歧视.

 

    事实如何呢?从欧美国家当前的外资审查制度来看,其进行审查的理念基础主要有两个,一是"竞争中立",二是"国家安全".

 

    (一)"竞争中立"与"所有制歧视"

 

    "竞争中立"的主要内涵就是公平竞争.其区别于公平竞争之处在于,"竞争中立"强调的是政府在市场竞争中应保持中立,即强调参与市场竞争的主体不能依靠政府的支持来获得竞争优势.这一理念与西方发达国家一贯坚持的市场经济理念是相一致的.

 

    因此,虽然这个理念是针对国有企业在国际贸易和投资中影响力日益增加,国有企业与西方发达国家企业间的竞争日益激烈的情况而提出,并作为主要欧美国家的外资审查基础之一,但是这一理念本身并不评判国有制的好坏,并不要求通过私有化来解决国有企业的问题,而仅仅是强调国有企业不应该因为其国有性质,而从政府获得额外的竞争优势.因而,真正遵从"竞争中立"理念的审查并不会导致"所有制歧视",只有对这一理念的滥用才会导致"所有制歧视".

 

    (二)"国家安全"与"所有制歧视"

 

    "国家安全"是一个非常宽泛的概念,为增强这一概念在外国投资审查中的可操作性,许多国家都对这一概念直接或间接地进行了界定.

 

    以美国为例,美国对"国家安全"的界定采取了开放式列表的方式,列举外国投资影响国家安全的因素.目前,这一列表包括如下13项因素:

 

    对国防所需的国内产品的潜在影响;

 

    对满足国防需要的国内产能的潜在影响,包括对人力资源、产品、技术、材料及其他服务的适用性的影响;

 

    外国人对美国国内产业和商业设施的控制对美国满足其国家安全的能力的潜在影响;

 

    交易涉及向支持恐怖活动、导弹技术及生化武器扩散国家转让军事物资设备或技术的潜在影响,以及美国国防部认为交易可能给美国利益施加区域性的军事威胁;

 

    对美国在国家安全技术领域保持国际领先地位的影响;对美国关键基础设施产生的与国家安全相关的影响;

 

    关于美国关键基础设施(包括主要能源资产)的潜在影响;

 

    对美国关键技术的潜在影响;

 

    对美国能源、关键资源和原材料长期需求的潜在影响;

 

    对军事应用技术的输送和扩散的潜在影响;

 

    交易是否导致美国企业被外国政府或代表外国政府的实体所控制;

 

    相关外国政府对防扩散控制机制的遵守情况及与美国进行"反恐"合作的记录;

 

    总统和美国外国投资委员会认为合适的其他因素.

 

    从以上因素可以看出,"国家安全"因素主要受到经济和政治考量的影响,而非直接针对特定所有制的企业.

 

    德国、英国和法国等国家也均在其外国投资相关法律中对"国家安全"或相关的概念,如"公共安全"、"公共秩序"等进行了界定,其界定的范围基本与美国的界定近似.

 

    澳大利亚将"国家安全"的界定权赋予了财政部长,财政部长可以根据外国投资的具体情况来确定"国家安全"的内涵,这一缺乏明确标准的安排,似乎可能增大随意性,从而增加外国投资被以"国家安全"名义否决的可能性.然而,从实际的审查结果来看,其界定还是比较谨慎的,因国家安全因素而被否决的外国并购交易数量非常少,如2007至2008年度被否决了14宗,审查通过的则为7841宗,2008至2009年度和2009至2010年度,被否决的均只有3宗,2010至2011年度否决了43宗,同时审查通过的为10293宗,2011至2012年度否决了13宗,2012至2013年度的12731宗则全部审查通过.

 

    加拿大与澳大利亚类似,也没有明确界定"国家安全",而是将决定是否发起"国家安全"审查的权限赋予了工业部长,并对审查的程序进行了概括的规定.

 

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    四、中国国企改革方向符合海外矿业投资要求

 

    (一)国有矿业企业并不必然等于效率低下

 

    虽然自20世纪80年代起,随着世界政治经济形势的变化,不论是在发展中国家还是在一些发达国家,受到新自由主义思潮在世界范围内流行的影响,许多缺乏效率的国有矿业企业被私有化,但仍有一些大的国有矿业企业生存了下来,并且在市场竞争中获得了成功,如瑞典政府独资的卢奥萨山—基律纳山公司(LKAB)是全球最大的铁矿石供应商之一、智利国家铜业公司(Codelco)是全球最大的铜矿生产商之一、芬兰的奥托昆普(Outokumpu)在全球不锈钢和高性能合金领域居于领先地位、博茨瓦纳的德比斯瓦纳(Debswana)公司是全球最大的钻石生产商之一等.

 

    可见国有并不必然带来效率低下,事实上,公司治理结构、持续的投资、政府对矿业项目长周期和矿业发展国际性的理解等因素对国有矿业企业的效率均有重要的影响.

 

    (二)海外矿业投资要求国有矿业企业成为合格的市场竞争主体

 

    当前,不论是发达国家还是发展中国家,均将吸引外国投资作为促进本国就业和经济增长的重要方式.因此,总体上,各国政府对市场化的外国投资者持开放态度,只有在保护本国经济竞争力和国家安全的考量下,才会对外国投资进行一定的限制.

 

    这就要求中国的国有矿业企业在"走出去"的过程中,以一个合格的市场竞争主体的形式出现,而非作为本国政府在矿业领域利益的代理人.而中国国企改革方向正是市场化,因此,随着中国国企改革的不断推进,市场化的中国的国有矿业企业进行海外矿业投资的制度性障碍将会有所减少.

 

    (三)中国的国有矿业企业的市场化改革已经取得一定成效

 

    中国的许多大型的国有矿业企业已经完成了混合所有制改造,成为了上市公司,并初步建立起了现代企业治理结构.这使得中国的领先国有矿业企业的治理水平在全球国有矿业企业中处于较好的行列.

 

    据收入观察研究所编制的资源治理指数显示,2013年,在全球45个拥有国有矿业企业的国家中,中国的代表性国有矿业企业的治理水平在各国代表性国有矿业企业中排第11位.

 

    另外,据采掘业透明度倡议2015年3月发布的一份简报显示,中国矿业企业在海外矿业投资活动中,与西方发达国家企业一样进行了积极的信息披露,这些中国矿业企业包括许多中国最大型的国有矿业企业,并且除披露财务信息外,大多数中国企业还披露了关于收益所有人的信息,同时中国企业还积极参与了6个采掘业透明度倡议的多利益悠关方团体.这种开放的态度和较高的透明度,也从一个侧面说明了中国的国有矿业企业的市场化改革已经取得了一定的成效.

 

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    五、关于进一步支持国有矿业企业"走出去"的建议

 

    通过前文的分析,我们可以得出,国有企业是在全球范围内普遍存在的,且发达国家的国有企业也进行了大量的跨国投资,具体到矿业领域也是如此.发展中国家国有矿业企业的产生、持续存在与发展有其历史与现实基础,是发展中国家的理性选择.

 

    当前,针对国有企业海外投资的"所有制歧视"并非国外投资审查的主流,且中国国有企业的改革方向符合海外矿业投资的要求.因此,国有企业仍应是中国矿业"走出去"的重要力量.为进一步支持国有矿业企业"走出去",中国至少要采取以下四个方面的措施.

 

    (一)软化"竞争中立"约束

 

    "竞争中立"自其提出以来,经历了从一些国家和地区的自我政策到多边指南,从非约束性指南到有约束力规则,从区域规则到多边规则的发展过程,未来很有可能逐步发展成有约束力的国际规则."竞争中立"理念符合中国让市场在资源配置中起决定作用的总体改革方向,也是中国在构建自身的外资审查制度过程中,应该遵循的理念.然而,由于国有企业在中国矿业领域居于主导地位,且国内矿业领域的市场经济体制仍不完善,短期内,如果"竞争中立"成为有约束力的国际规则,则会对中国国有矿业企业的海外矿业投资带来重大阻碍.因此,中国应通过积极参与全球关于"竞争中立"的讨论,表明自身支持"竞争中立"理念的立场,同时从现实出发,站在发展中国家的立场上,强调在当前的全球经济发展形势下,将"竞争中立"作为硬约束的做法,将不利于发达国家与发展中国家间的合作,最终将损害大家共同的利益,倡导将"竞争中立"作为一种软约束,从而为国内的改革争取更多的时间和空间.

 

    (二)化解针对中国的"所有制歧视"倾向

 

    "所有制歧视"虽非国外投资审查的主流,但也并非无关紧要.尤其是在当前,随着中国国有企业的"走出去",一些国家针对中国的"所有制歧视"倾向日益明显.之所以会出现这一情况,一方面是中国企业投资对象国的一些政客和企业竞争对手,利用"中国威胁论"等一些国际上不利于中国的论调,通过鼓动政府和民众,为中国国有矿业企业投资设置障碍,从而达到其自身的政治和经济目的,另一方面是随着中国国际影响力的不断提升,与其他国家在合作增多的同时,竞争也更加激烈,由于体制和文化差异,使得其他国家在面对中国国有企业大规模走出去的时候,难免会心生疑虑,甚至有些国家为了维护自身的既有的优势地位,会采取遏制的态度.克服这两个方面的困难,都要中国付出长期和艰苦的努力,一方面要通过增强中国在国际舆论中的话语权,来厘清事实真相,增进各国政府和民众对中国立场的理解和支持,另一方面则要通过艰苦的双边或多边谈判,从制度上确保中国国有企业受到公平的对待.

 

    (三)完善中国企业海外矿业投资支持体系

 

    与西方发达国家相比,中国的海外矿业投资支持体系还相当不完善.尤其是在国有企业海外矿业投资方面,一是国内审批流程复杂,周期较长,使得中国的国有企业在投资海外时,往往容易错过最佳时机,为投资增加了困难和风险;二是对于支持企业海外矿业投资缺乏系统的制度安排,国内制度改革与海外投资政策间的关系没有理顺;三是矿业资本市场极其弱小,不能对企业的海外投资提供有力支持;四是政府的信息披露较少,政府部门事实上掌握着大量关于矿业投资相关的数据及信息,但在信息披露方面做得工作很少,未能给予"走出去"的企业以充分及时的信息支持.通过这四个方面的改进,能够改善国内管理制度与海外投资需求之间的兼容性,理顺对内对外政策间的关系,并为中国企业的海外矿业投资提供高效的资金流和信息流支持.

 

    (四)加速推进国有矿业企业的市场化改革

 

    国有企业的复杂性,决定了中国的国有企业改革必然是一个渐进的、较长的过程.然而,中国的快速发展和国际形势的不断变化,大大压缩了中国稳步推进国有企业改革的时间表.特别是在矿业领域,伴随着矿业低潮期的持续,国际矿业竞争加剧,国有矿业企业要在这一轮的矿业大洗牌中不但要生存下来,还要发展壮大,就必须要加速推进市场化改革.具体来说,一是要在体制和制度上进一步区分政府作为国有矿业企业的监管者与所有者的角色,在这两者之间划定清晰的界限,为这两种职责的履行勾勒出各自清晰的线条;二是最大限度地将国有矿业企业的非经济功能与经济功能进行明确区分,然后按照不同的要求分别进行监管和考核;三是继续推进国有矿业企业的混合所有制改革,促进国有矿业企业建立现代企业治理结构,使得企业能够按照国际标准进行合理的信息披露,提高自身的透明度,从而在一定程度上消除国外政府和民众的疑虑.