过去的一年至今,国际矿产资源关系和各国矿业政策处于变局中,国际矿业出现了一些新变化.

    竞争与合作是国际矿业常态

    在太空进行矿业活动已拉开序幕.月球上有丰富的稀土矿产,小行星上有丰富的铂族金属矿产.科学家认为,在月球上开采矿产资源的难度和南北极差不多.随着太空技术的进步,美国、俄罗斯等国开始尝试外太空矿产资源勘查.2014年涉太空的主要事件包括:美国两党《小行星法提案》提交美国国会,希望通过立法主张权利;国际海牙太空治理圆桌会也讨论太空矿产资源的立法和治理问题.

    双边多边协议影响到矿业合作.跨太平洋(601099,股吧)伙伴关系、跨大西洋(600558,股吧)贸易和投资协议等全球和区域协议、区域一体化、贸易投资技术管理等各领域的合作增多,总体将降低关税,促进矿产品双边多边贸易投资,对矿产品价格下行有利.但双边关系和自由贸易区等多边机制是一把双刃剑,在为协议国提供便利的同时,也成为阻碍矿业全球贸易投资自由化的一支力量,一定程度上阻碍了矿业投资和贸易的全球流动.同时,这种保护协定也会冲击主权国家对本国矿产资源管理的自主权.矿产资源能源领域的互补合作仍在扩大.非洲矿业管理一体化进程在继续.

    国家主权风险仍是矿业项目面临最大风险.乌克兰危机、埃博拉病毒、总统大选等,对全球矿业产生了一定影响.南美及非洲一些国家仍存在矿业国有化的可能性,很多国家存在突击吊销或重新谈判矿业权的情况.

    第一,乌克兰危机对乌克兰境内的矿业影响较大,对全球未产生大的影响.

    第二,2014年以来,超过40个国家和地区进行总统大选或公投,给相关国家矿业政策带来变数.除布基纳法索等个别国家因大选引发骚乱进而影响矿业外,各国政治变局给矿业政策带来利好.

    第三,埃博拉疫情暂时搁置了西非国家振兴经济之梦.西非是铁矿石、铝土矿、金、油气及其他矿产品的重要产区.埃博拉疫情蔓延及铁矿石价格下降,导致对西非国家的很多投资收缩或停滞,矿产品贸易量减少,矿业公司破产.几内亚、利比里亚、塞拉利昂、马里、尼日利亚、塞内加尔等重要矿产品生产国受埃博拉疫情影响较大.埃博拉病毒也让大型矿业公司的社会责任状况接受检阅.

    第四,矿业权突击取消、重新谈判时有发生.2014年,蒙古、印度、赞比亚、哥伦比亚、马里、厄瓜多尔、玻利维亚等多个发展中国家,进行突击执法,发生重新谈判矿业权条款、突击取消矿业权事件.

    矿业活动选择空间在扩大

    主要表现为:第一,国际海底和海底勘查开采趋于活跃,技术进步使活动的范围扩大.继2013年联合国发布首个深海采矿计划后,2014年又开放了大批海域,授予勘查许可.联合国及沿海国家正在进行相关尝试.巴布亚新几内亚发放了世界上首个深海开采许可证,汤加出台了全球首部《深海底采矿法》,韩国、日本等国也在进行海底采矿的准备.

    第二,全球铀矿生产有放松迹象.铀矿开采并非易事,存在安全环境等诸多敏感问题.目前世界上有20多个国家生产铀矿.除尼日尔、纳米比亚等传统的铀矿开采国外,包括俄罗斯、墨西哥、印度尼西亚、巴西等对放射性矿产勘查开发采取特别限制政策.随着核能计划的实行,铀矿已成为世界上最重要的能源矿产之一,全球对铀矿的需求增加.加拿大、澳大利亚等国的铀矿开采和铀矿贸易放松.但铀矿开采普遍面临社会准入问题.

    第三,页岩气开发政策发生分化.随着各国对能源安全的考量及对非常规能源勘查开发对环境影响认识的深化,针对页岩气等非传统能源可否勘查开发及水压裂技术可能给环境带来的影响,正在如火如荼地讨论中.在页岩气开发政策上,越来越多的国家开始松绑并开始立法规范.但全球页岩气政策存在分化,仍有禁采的国家存在.

    第四,一些国家继续放松对矿业的限制.乌克兰、哈萨克斯坦、伊朗、俄罗斯、厄立特里亚等国计划继续放松国家对矿业的控制,进行矿业私有化,这给矿业准入提供了机会,同时也在构建相对平等竞争的市场环境.

    资源民族主义呈多样化

    资源民族主义带来的影响主要体现为矿业公司收益的减少和成本的提高.

    主要表现为:第一,成立国有公司,进行国家控制.法国等国成立国有公司,玻利维亚等南美国家仍未放弃成立国有公司的意愿.这些国家希望通过成立国有公司,保障国家控制、资源安全.

    第二,强调本国含量.印度尼西亚、加纳、坦桑尼亚、莫桑比克等国强调本国含量,即在矿产资源勘查开发项目运营中要使用一定比例的本国劳动力、产品和服务等.此举无疑增加企业配置资源难度和提高了相应成本.

    第三,限制原矿出口.为提高本国矿业附加值,禁止原矿出口或征收较高的关税,已成为发展中矿业国的常规政策.而这些国家普遍缺乏必要的基础设施尤其是水电设施,使冶炼加工竞争力下降.印尼、菲律宾、赞比亚、刚果等国均有这类政策.

    第四,除少数国家外,各国矿业税费普遍提高.

    矿产资源管理改革是趋势

    发达国家矿产资源管理改革的总趋势是行政审批流程优化、矿产资源所有权管理的综合统一及社会管理权力下沉分散、减少行政自由裁量等.发展中国家的矿产资源管理则更多考虑民生.

    第一,综合矿业立法和所有权集中统一管理.法国拟出台的新矿法、澳大利亚昆士兰州新的矿产能源法、摩洛哥拟议的矿业法等,均将由多部法律规范的矿产资源立法整合到一部资源法中,主要目的是减轻立法负担,降低复杂性,使整个系统协调、灵活以适应未来变化.而在所有权管理上,则有向上集中的趋势.

    第二,引进多元利益主体,权力下放.将矿业活动中涉及到的资源多用途规划、环境、社区等决策权下放,尤其是引入社区和多元利益主体参与机制,授予多元利益主体充分的知情权、干预权和决策权,让各主体之间充分博弈.对矿业而言,这项政策将使矿业项目需要获准的利益主体增加,土地、社区准入将更加复杂困难.

    第三,减少自由裁量权.美国内政部机构重组,将资源收益管理与行政管理相对分离,提高矿业权管理中程序设置的科学性、授予过程的透明性、提高管理中的技术含量等;澳大利亚新南威尔士州进行矿业法改革,用"合适人选测试"代替了"公共利益测试".

    第四,进行行政程序优化,减少审批时间.发达国家矿产资源管理脱胎于自由市场经济,随着环境、社区、资源多用途冲突,宏观调控、反腐败等越来越多的约束条件的植入,矿产资源管理程序也变得日趋复杂,行政冗余越来越多,行政效率下降,成本增加.目前多个国家的行政改革涉及到优化行政管理程序,缩短申请办理时限;在土地准入、环境许可和矿业权许可之程序设定上,有些国家采取一站式服务等.

    第五,权利金费率调整更加灵活.美国等国为充分利用权利金调整矿产品供求,从成文法和判例上,规定矿政长官有一定的裁量权,决定权利金费率.

    第六,用矿业主权财富基金应对矿业起伏.津巴布韦、挪威、蒙古、建立矿业主权财富基金,挪威有世界规模最大的主权财富基金,达到8400亿美元.赞比亚计划建立主权财富基金.

    展望未来,虽然短期看,深海极地等采矿还存在成本、技术问题,但面对日益枯竭的陆地矿产资源,高昂和艰难的土地、环境和社会准入,资源的垄断,一些资源丰富国家政策无常等现实约束,可能会将矿业活动逼向这些地区.在页岩气领域,技术相通,管理互鉴,页岩气开发之势必将蔓延到更多国家,伴之深海极地地区的油气开发成为可能,使未来能源供应格局将发生变化.