【颁布单位】国务院
【发文字号】
【公布时间】2006-12-26
【生效时间】2006-12-26
国务院关于矿产资源合理利用、保护和管理工作的报告
全国人民代表大会常务委员会：
受国务院委托，我向十届全国人大常委会第25次会议报告我国矿产资源合理利用、保护管理工作的情况，请予审议。
一、我国矿产资源的现状
矿产资源是经济社会发展的重要物质基础。中国是矿产资源大国，但资源禀赋较差，人均占有量不高。随着经济持续发展和工业化、城镇化步伐加快，矿产品需求大幅增长，国内供给紧张，对外依存度不断提高，矿产资源形势严峻。我国矿产资源状况有以下几个主要特征。
（一）资源总量较大。我国地大物博，矿产资源种类齐全。已发现矿产171种，已探明资源储量的矿产159种。我国已探明矿产资源储量约占世界总量的12%，仅次于美国和俄罗斯，居世界第三位。有20多种矿产资源的探明储量位居世界前列，其中钨、锡、稀土、钛、镁等12种矿产居世界第一位；煤、钒、钼、锂等7种矿产居第二位；汞、硫、磷等5种矿产居第三位。多种多样的矿产资源，为我国工业化、现代化建设提供了良好的条件。
（二）人均资源较少。人口多、人均资源不足是中国的基本国情。我国人均矿产资源探明储量只有世界平均水平的58%，在世界各国中排在第53位。除煤、铅、锌、钨、钼等少数矿种外，多数矿种人均探明储量较少，特别是优质能源和部分工业生产急需的矿种人均储量很少。如石油、天然气人均探明储量分别仅相当于世界平均水平的7%、8%，铝土矿、铜矿、铁矿只相当于11%、17%、35%；铬、钾盐等矿产储量更是严重不足。这些重要资源相对短缺，成为我国经济发展的长期制约因素。
（三）资源结构较差。受自然禀赋的影响，我国矿产资源质量悬殊、分布不均匀。一是储量大的多为一般矿产，大宗战略性矿产储量严重不足。石油剩余可采储量仅占世界总量的1.3%，天然气、铝土矿、铜矿、铁矿分别只占1.5%、2.2%、3.5%、7.1%，难以满足持续利用的需要。二是富矿少，贫矿多。铁矿平均品位为33%，富铁矿石储量仅占全国铁矿石储量的2%左右；铜矿平均品位仅为0.87%，不及世界主要生产国矿石品位的1/3。三是单一矿床少，共伴生矿床多。有80多种矿产以共伴生的形式存在，钒、钛、稀土储量的大部分伴生在其他矿产中，1/3的铁矿和1/4的铜矿是多组份矿。四是内陆地区矿产多，沿海地区矿产少。煤炭主要分布在山西、陕西、内蒙古、新疆，铜矿主要分布在江西、云南、甘肃、西藏。能源及其他重要矿产在空间上不匹配。这些都加大了我国资源开发利用的难度。
（四）找矿潜力较大。新中国成立以来，我国矿产资源勘查取得许多重大突破，发现了一批重要油气田、煤田和金属、非金属矿床，为经济社会发展提供了资源保障。但从总体上看，我国矿产资源勘查程度还很低，东中部地区勘查深度大都在地下400米以上，西部地区和400多万平方公里海域还存在大片的勘查空白区。石油、天然气、煤炭、铁、铜、铝等主要矿产资源查明程度普遍低于30%到50%。这表明，我国资源开发的潜力较大。只要加大勘查力度，在西部地区多找矿，在东中部地区地下深部多找矿，在所属海域多找矿，发现新矿藏的前景十分广阔。
（五）供需矛盾突出。近几年来，随着经济快速增长，对矿产品的需求明显增加，主要矿产资源国内供给出现了较大缺口。2005年，我国石油消费量已达3.3亿吨，而国内生产量只有1.8亿吨；铁精矿消费量5.3亿吨，国内生产只能满足2.6亿吨，对外依存度都比较高。供需矛盾突出地反映在价格上。过去四年，铜矿、铁矿价格分别上涨了1.2倍、2.6倍。主要矿产资源国内供给短缺，是我们必须认真对待并着力解决的突出问题。
（六）国际竞争激烈。改革开放以来，我国矿业对外开放不断扩大，弥补了国内供给不足，引进了资金、技术和管理经验。但是，世界矿业领域合作与竞争并存，特别是围绕大宗战略性矿产资源的国际竞争日趋激烈。我国矿产品进口贸易方式单一，主要是现货贸易，抵御国际市场风险的能力较弱；国内企业没有形成合力，对外谈判常常处于被动，矿产品进口价格受制于人。在矿产品出口中，也存在着相互压价、利益受损的现象。这些情况，必须引起高度重视。
二、矿产资源开发利用取得的成绩及存在的问题
改革开放以来特别是“十五”时期，在各地区、各部门和矿产资源领域广大干部职工的共同努力下，我国矿产勘查工作逐步加强，资源开发利用水平不断提高，矿业领域改革开放稳步推进，法律法规体系基本建立，矿产资源开发利用和保护管理取得了很大成绩，在国民经济和社会发展中起到了重要支撑作用。
（一）矿产勘查取得新进展。“十五”期间，全国地质调查工作深入开展，重点成矿区带勘查力度明显加大，危机矿山找矿工作开始进行。2005年与2000年相比，矿产勘查投资增长58%，勘查项目由7000多个增加到2万多个，勘查面积由200多万平方公里扩大到400多万平方公里。新发现大中型矿产地超过1000处,相继找到新疆塔河、渤海湾蓬莱等8个探明储量大于1亿吨的整装油田，四川普光、内蒙古苏里格等5个探明储量大于1000亿立方米的大气田，并在新疆、西藏、云南等省区发现了一批大中型有色金属矿产地。煤炭探明储量净增188亿吨，铁矿石净增15亿吨，铝土矿石净增2.5亿吨。
（二）矿产资源供应能力增强。过去五年，我国矿产资源开发步伐明显加快，能源基地和重要金属矿基地建设不断推进。在新疆塔里木、渤海湾等地建成了一批油气开发基地，在山西、内蒙古、陕西等省区建成了一批大型煤炭基地。煤炭、铁矿石和十种有色金属产量都翻了一番以上。2005年，全国矿石采掘量超过70亿吨，矿业总产值达1.48万亿元。重要矿产资源国内保障能力得到增强。同时，矿业对外开放进一步扩大。2005年，矿产品进出口贸易额达3075亿美元，“十五”期间年均增长24%。引进外商投资勘查和开采项目累计400多个，国内企业对外开发油气资源投资额累计近150亿美元，在澳大利亚和南美洲、非洲以及周边国家合作勘查开发了一批黑色金属、有色金属项目。
（三）矿产资源综合利用和矿山环境保护力度加大。“十五”期间，国家采取有力措施，鼓励矿山企业开展资源综合利用，发展循环经济，加强环境保护。矿产采选技术和工艺水平不断提高，共伴生矿回收、尾矿二次开发和矿山废弃物综合利用取得进展，一些低品位、难选冶的资源得以利用。矿山环境恢复治理保证金制度开始建立。在东北等地实施采矿沉陷区治理工程和棚户区改造工程，在山西省进行煤炭工业可持续发展政策措施试点，在浙江、江苏等省积极开展矿山环境治理试点，取得了初步成效。安全生产责任机制逐步形成，安全生产投入有所增加，2005年煤炭产量百万吨死亡率比2000年下降了53.6%。
（四）矿产资源开发管理得到加强。2005年，国务院部署了全面整顿和规范矿产资源开发秩序工作。一年多来，“治乱”工作取得积极成效，“治散”和“治本”着手推进。到目前为止，全国共查处无证探矿采矿行为6万多起，责令停产整顿矿山近2万座，关闭矿山8000多座。产业集中度有所提高。同时，强化了对矿产资源的规划管理，出台了征收石油特别收益金、调整煤炭资源税等经济政策。采取降低出口退税、调整进出口关税等办法，控制高能耗、高污染和资源性矿产品出口，鼓励大宗战略性矿产品进口。加强了对钨、锡、锑、稀土等保护性矿种生产流通的监管。矿业权管理、矿山环境恢复治理、矿产资源监管等方面的制度逐步建立。目前，深化煤炭资源有偿使用制度改革试点工作已经在8个煤炭主产省区开展。
（五）矿产资源法治建设步伐加快。“九五”期间，在全国人大及其常委会的直接领导下，完成了《矿产资源法》的修改工作，出台了《煤炭法》、《节约能源法》；国务院及有关部门颁布了一些矿产资源勘查、开采、管理方面的条例和办法。“十五”期间，全国人大组织开展了《循环经济法》制定和《节约能源法》修订工作。国务院制定了地质资料汇交管理、地质灾害防治等条例，修订了对外合作开采陆上和海洋石油资源的条例。全国人大常委会及其有关专门委员会开展了《矿产资源法》、《安全生产法》等法律的执法检查工作。最近，全国人大环资委又专门组织对矿产资源合理利用、保护和管理情况进行调研。各级执法、司法机构严肃查处矿产资源领域的违法犯罪行为。矿产资源法治建设迈出了重要步伐。
我国矿产资源开发利用取得了明显成效，为经济发展和社会进步作出了重要贡献。这是党中央、国务院正确领导的结果，是全国人民共同努力的结果，也是全国人大及其常委会悉心指导的结果。在此，我代表国务院，向长期关心和支持矿产资源工作的各位常委会组成人员表示衷心的感谢！
在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到，这几年，在经济快速发展的带动下，矿业市场由冷变热，矿产资源开发出现了不少新情况新问题，一些多年存在的深层次矛盾进一步凸现；随着经济增长方式的逐步转变和社会主义市场经济体制的不断完善，过去那种“有水快流”、放任开采的矿业管理方式，已经不能适应矿产资源合理利用的要求。主要表现在：
一是矿产资源储量不足。矿产勘查长期投入不足，公益性地质工作滞后，找矿技术缺乏重大突破。近几年，在主要矿产资源中，有七成以上矿种的探明储量没有增加，有一半左右矿种的探明储量趋于减少。勘查工作相对滞后。石油储采比只有14比1，与世界平均水平40比1相比，差距很大。
二是矿产资源利用率低。资源综合利用率只有30%左右。在资源开采环节，矿山企业“小、散、乱”，矿产资源回收率较低。在冶炼加工环节，生产装备和工艺落后，企业规模不经济，能源资源消耗高。在消费使用环节，用能产品单耗高。
三是矿产资源开发秩序问题突出。一些矿业权人“圈而不探”，炒作资源，“以采代探”，越界开采；一些地方无证勘查，私挖滥采；一些地方越权审批资源，袒护落后企业，甚至出现官商勾结、权钱交易、牟取暴利的情况。矿业领域有法不依、执法不严、知法犯法的现象仍然存在，违法违规的行为屡禁不止。
四是矿山安全生产和生态环境形势严峻。煤矿安全事故多发，非煤矿山安全事故时有发生，给人民群众生命财产造成很大损失。矿山生态环境形势严峻。全国矿山采空区面积1.35万平方公里。采矿活动产生的固体废弃物累计达200多亿吨，废水、废气排放量也很大。
五是矿业体制机制还不完善。多年来矿业权可以无偿取得，导致企业不珍惜资源。矿产品价格形成机制不完善，不利于安全生产、资源节约和环境治理。资源税费政策不完善，利益分配机制不合理。国有大中型矿山企业历史负担重，资源枯竭型城市转型和矿山企业转产困难。矿产资源开发利用的宏观调控和监督管理机制不健全。矿业法治工作有待进一步加强。
对于上述问题，我们将认真研究，采取综合措施，统筹加以解决。
三、加强矿产资源合理利用、保护和管理工作的主要措施
当前和今后一段时期，我国经济社会发展处于一个重要的战略机遇期，同时也是一个矛盾凸显期。搞好矿产资源合理利用与保护管理，是保障经济发展、维护国家安全、实现现代化建设战略目标的必然要求，任务繁重而艰巨。党中央、国务院对矿产资源开发利用工作非常重视。党的十六届五中全会提出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，加强重要矿产资源的地质勘查，增加资源地质储量，规范开发秩序，实行合理开采和综合利用，健全资源有偿使用制度，推进资源开发和利用技术的国际合作。党的十六届六中全会指出，要加大对矿产资源地区的转移支付，建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制，对资源衰退和枯竭的困难地区经济转型实行扶助措施。
近年来，随着矿业改革和发展的推进，我们对加强矿产资源合理利用和保护管理的认识不断提高。国务院加大了这方面的工作力度，先后出台了一系列文件，从地质勘查、矿产开发、资源节约、循环经济、环境保护、土地管理和调控、煤炭工业发展、安全生产、境外资源开发利用等多方面，对矿产资源合理利用与保护管理工作进行了全面部署，并相应制定了有关政策措施。
做好新形势下的矿产资源开发利用工作，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的要求，认真落实节约资源的基本国策。坚持立足国内、互利合作，加强勘查、集约开发，节约优先、合理利用，规范管理、促进和谐的方针，增强自主创新能力，建立适应市场经济规则的矿业运行机制和管理制度，推动矿业走节约、清洁、安全和可持续的发展道路，为经济社会发展提供稳定安全的矿产资源供应保障。
（一）切实加强矿产资源勘查。国务院2006年颁布了《加强地质工作的决定》，对加大矿产勘查工作力度做了全面部署。一是加强重点矿种、重点矿区勘查。以石油、天然气、煤炭、铀、铁、铜、铝等16个矿种为重点，加强11个主要含油气盆地、45个煤炭国家规划矿区、16个重点金属成矿区带、296座大中型危机矿山和重要非金属矿产的勘查。到2010年，力争西部地区形成一批重要矿产资源接续基地，东中部地区隐伏矿产勘查实现新的突破。二是大幅度增加勘查投入。2006年国家拿出20亿元建立中央地质勘查基金，主要用于重点矿种、重点成矿区带的前期勘查，第一批已安排120多个项目。同时，建立省级地质勘查基金。地勘基金实行滚动发展、良性循环。今后，中央和地方所得的矿产资源补偿费、矿业权使用费和矿业权价款，主要用于矿产勘查等方面。鼓励和引导社会资金投入矿产勘查，允许企业矿产勘查支出按有关规定据实列支。三是完善地质工作体制机制。中央批准中国地质调查局为副部级事业单位，负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性地质调查和战略性矿产资源勘查工作，并进一步建精建强中央以及地方公益性地质调查队伍。鼓励国有地质勘查单位与社会资本合资合作，组建矿业公司或地质服务公司；鼓励矿山企业勘采结合、组建具有国际竞争力的矿业公司和企业集团；鼓励发展多种所有制的商业性矿产资源勘查公司和机制灵活的找矿公司。积极发展矿业资本市场。
（二）提高矿产资源生产供应能力。我们将落实全国矿产资源规划和能源中长期发展规划，切实加强矿山生产能力建设。一是新建一批大中型矿产资源供应基地。加快深海海域和陆域新区油气资源开发，稳定和提高油气产量；继续推进13个大型煤炭基地建设，优先发展特大露天煤矿，重点建设一批千万吨级安全高效的现代化矿井，形成一批大型煤电和煤化工基地；新建一批大中型金属、非金属骨干矿山。二是发展一批大型矿业企业。做大做强跨区域、跨行业、跨所有制、跨国界的大型矿业企业，支持“大集团建大基地、大集团配大资源”。鼓励大型矿业企业强强联合，并收购、兼并、重组和改造中小矿山。争取到2010年，煤炭大型企业产量占全国的60%以上。三是建立矿产资源储备制度。利用外汇储备较多的条件，增加国家战略性资源的储备。
（三）推进矿产资源节约和综合利用。近年来，国务院先后下发了《做好建设节约型社会近期重点工作的通知》、《加快发展循环经济的若干意见》、《加强节能工作的决定》等文件。重点做好以下工作。一是着力提高矿产资源利用水平。积极利用低品位铁矿、铝土矿、磷矿等资源。重点解决北方厚煤层以及小煤矿回采率偏低的问题。到2010年，全国煤炭资源矿井回采率平均水平，在目前的基础上提高10个百分点。二是切实加强共伴生矿产资源综合利用。继续实施内蒙古白云鄂博稀土铁矿、甘肃金川铜镍矿、四川攀枝花钒钛磁铁矿、湖南柿竹园多金属矿等综合利用项目。到2010年，矿产资源综合利用率达到35%左右。三是大力推进矿山废弃物的资源化利用。做好矿山废石、废渣、废水、废气的资源化利用。到2010年，煤矸石综合利用率达到75％，瓦斯抽采率达到40%以上，矿井水利用率达到60%以上。四是增进资源转化效益。发展煤基多联产，鼓励煤电联营、煤化联营和煤炭与其他相关产业联营，推进煤炭液化、气化工程建设，积极替代石油燃料。五是狠抓节能、节水、节材、节地，搞好重点行业及企业、重点领域、重点园区和地区循环经济试点。
（四）推进矿业可持续发展。进一步督促各地区、各部门贯彻《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《国家环境保护“十一五”规划》，做好矿业可持续发展有关工作。一是加强矿山环境治理。抓紧制定矿山环境恢复治理规划，进一步实施采矿沉陷区治理等工程，促进老矿山及资源枯竭型城市生态恢复。到2010年，矿山环境恢复治理率达到35%以上。二是推行矿山清洁生产。重点提高煤炭清洁利用水平，减少煤炭硫份、灰份及其他杂质含量。到2010年，原煤入洗率由目前的30%左右提高到50%左右。同时，加强企业污水处理等设施建设，强化对有毒、有害污染物排放的监管。三是推进资源枯竭型城市经济转型。积极发展接续产业，健全基础设施，加快企业改革、改组、改造，解决好历史遗留问题。继续推进矿山棚户区改造工程。2005年国务院决定在东北地区阜新、辽源、大庆、伊春等四个城市进行试点，今后将逐步扩大到中西部地区一些城市。四是实行有利于矿业可持续发展的政策措施。督促企业足额提取矿山环境治理恢复保证金，符合条件的企业提取矿山转产发展资金，加快出台资源开发补偿和生态补偿办法。继续推进山西煤炭工业可持续发展政策措施试点。
（五）突出抓好矿山企业安全生产。下大决心、花大力气加强安全生产工作，努力提高矿业安全生产水平。一是落实矿山安全生产的目标。把“十一五”期间安全生产的主要指标分解到有关地区和企业，要求煤矿百万吨死亡率下降20%以上、特大事故起数下降20%以上、非煤矿山死亡人数下降10%以上。二是健全安全生产责任机制。严格实行中央监察、地方监管、企业负责的监管体制和工作机制，把安全生产主体的责任落实到每一个矿山企业。三是加强安全生产基础工作。严格实施矿山企业安全技术标准和管理制度，按规定配备安全生产专业人员，强化监测监控，搞好从业人员安全生产技能培训，健全应急救援机制。四是进一步增加安全生产投入。2007年将考虑继续安排中央资金，加上地方配套资金，支持煤矿瓦斯治理和国有煤矿安全技术改造。落实矿山企业安全生产准备金制度，要求矿山企业足额提取安全生产费用，切实改善安全生产条件。
（六）大力推进矿业科技进步。按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要》等文件的要求，重点做好以下工作。一是提高矿业科技支撑能力。大力推进成矿理论、找矿方法和勘查开发关键技术的研究，力争在煤炭合理高效经济清洁开发利用、深部矿产资源勘查、矿产资源高效开发与矿山环境优化、海底资源探测与开发等方面取得突破。二是提高矿山企业装备水平。做好矿产资源勘查开采关键设备的引进消化吸收工作，着力开发大型煤炭综合采掘设备、大型海洋石油工程设备、大断面岩石掘进机等重大技术装备，努力提高矿山装备自动化、信息化和数字化水平。到2010年，大型煤炭企业机械化程度由现在的40％左右提高到60％左右。三是加强矿业科技人才培养。大力发展矿业高等教育和中等职业教育，保持合理的招生规模。以重大勘查开发和科技攻关项目为依托，加快培养创新型人才、复合型人才和科技领军人才。
（七）深入整顿矿产资源开发秩序。进一步强化矿产资源管理，全面完成整顿和规范矿产资源开发秩序的各项任务。一是巩固整顿工作成果。继续打击矿产资源开发中存在的违法违规行为，集中开展重点矿区、重要矿种的专项整治，确定关闭对象、严格关闭标准、限定关闭时间、落实关闭任务，坚决关闭破坏环境、污染严重和不具备安全生产条件的矿山企业。二是加大矿产资源整合力度。以战略性矿产、优势矿种、重点矿区为重点，加快矿山企业结构调整步伐，提高矿业生产集中度。突出抓好煤炭行业整合工作，达不到有关规模标准的煤矿，一律限期整合。三是加强矿产资源开发利用的监管。核心是加强对矿业权人的管理，严格资质条件、准入标准和勘查开采活动监管，强化监督检查，抓好队伍建设，提高管理水平。
（八）建立规范的矿业管理机制和制度。争取用两到三年的时间，初步建立起适应市场经济规则的矿业开发运行机制和管理制度。一是健全矿产资源分类分级管理制度。坚持国家矿产资源所有权制度，合理划分中央和地方管理权限。对一些重要矿产资源，实行集中统一管理或适度加强中央管理。二是完善矿产资源有偿使用制度。实行矿业权有偿取得和矿产资源有偿开采，取得矿业权必须依照规定缴纳矿业权使用费和矿业权价款，开采矿产资源必须缴纳矿产资源补偿费以及资源税、增值税。国务院要求试点省区做好深化煤炭资源有偿使用制度改革工作，取得经验后逐步推广到全国和其他矿种。三是理顺矿产资源开发利益分配关系。改变原有分配方式，把矿产开发收益的大头留给地方。主要用于矿产资源勘查，并用于解决老矿山企业各种历史包袱问题，造福于矿区人民。四是健全矿产资源政策和规划体系。合理提高矿产资源税费征收标准，逐步完善矿产资源税费计征方式。解决矿业增值税实际税赋水平偏高的问题。完善矿产资源规划管理，加大规划实施力度。
（九）积极推进国际矿业合作。我们将贯彻中央的决策部署，抓好促进矿产品贸易、提高矿业利用外资水平和加强境外资源开发利用等工作。一是调整矿产品贸易结构。进一步扩大稀缺资源进口，合理控制资源性产品出口。推进贸易多元化，多渠道进口重要矿产资源。改进贸易方式。二是引进国外矿业先进技术和管理经验。根据国家产业政策，继续吸引外商以独资、合资、合作等方式进行风险勘探和资源开发，积极引进国际资源勘探开发、综合利用和矿山管理的先进技术与成熟经验。三是实施资源“走出去”战略。加大境外勘探开发的力度。通过新建项目和收购、兼并、参股等多种形式推进国际合作。
（十）进一步加强矿产资源法治建设。我们将积极配合全国人大及其常委会，做好矿产资源立法的各项工作。主要是：抓紧《矿产资源法》进一步修改的准备工作，为矿产资源合理利用、有效保护和科学管理提供法律保障。协助做好《煤炭法》等法律的修订工作，做好《能源法》、《石油天然气法》、《原子能法》、《循环经济法》等法律起草的准备工作。同时，抓紧完善《矿产资源法》配套法规体系，制定国家保护性开采特定矿种管理、国家规划矿区管理、矿产资源监督管理等方面的法规。搞好依法行政，加大执法力度，做好有关司法工作，切实做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，推动矿产资源合理利用与保护管理工作走上法治化轨道。全国人大及其常委会高度重视矿产资源合理利用、保护和管理工作，对社会普遍关心的
矿产资源问题开展了大量调研，提出了许多重要的报告和议案，极大地促进了我国矿业的健康发展。全国人大常委会这次听取汇报，是对国务院工作的关心和支持。我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，在全国人大和广大人民群众的关心和支持下，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，推进矿产资源合理利用，加强矿产资源保护管理，为全面建设小康社会做出更大的贡献。
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