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矿山生态修复治理中的刑事风险及防范

2020-09-30 10:43:55   来源:中国矿业网

  近几年,随着我国矿山生态修复治理工作的开展,各地出现多起在矿山生态修复治理中涉嫌违法违规的案件。综观这些案件,涉案主体多为进行矿山修复治理的企业及负责人,矿山生态修复治理已成为一个刑事风险高发领域。
  一、企业在矿山生态修复治理中可能出现的刑事风险
  (一)非法采矿刑事风险
  从各地出现的此类案件来看,企业在矿山修复治理中最常触犯的是“非法采矿罪”。实践中,非法采矿通常表现为无证开采、越界开采、擅自开采保护性矿种等几种情形。
  构成非法采矿罪,情节严重的,处3年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;情节特别严重的,处3年以上7年以下有期徒刑,并处罚金。单位犯罪的,实行“双罚制”,即对单位判处罚金,并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚。
  从实践来看,涉嫌非法采矿的企业,有的是以治理之名非法开采,有的则是因为政策不明晰、操作不规范而不慎涉刑。
  (二)其他刑事风险
  除非法采矿罪外,企业在矿山生态修复治理中也可能触犯其他破坏环境资源保护类的罪,如:破坏性采矿罪、污染环境罪、盗伐林木罪、非法占用农用地罪等。此外,如果企业在矿山治理项目中与相关监管部门的工作人员之间存在利益输送、权钱交易等行为,还可能涉嫌行贿类犯罪。
  二、监管部门工作人员在矿山生态修复治理中可能触发的刑事风险
  (一)渎职类刑事风险
  对于监管部门的相关领导及工作人员而言,在矿山生态修复治理项目中,渎职犯罪是最易触发的刑事风险,典型罪名为滥用职权罪、玩忽职守罪。
  构成滥用职权罪或玩忽职守罪的,处3年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处3年以上7年以下有期徒刑。国家机关工作人员徇私舞弊,犯滥用职权或玩忽职守罪的,处5年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处5年以上10年以下有期徒刑。
  此外,如果是负有环保监管职责的国家机关工作人员,由于严重不负责任,导致发生重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡严重后果的,可构成“环境监管失职罪”,依法应处3年以下有期徒刑或者拘役。
  (二)受贿罪刑事风险
  除了渎职责任,如监管部门、相关单位的领导干部与企业之间还存在利益输送、权钱交易等行为,还可能涉嫌受贿罪。根据法律规定,国家机关工作人员实施渎职犯罪并收受贿赂,同时构成受贿罪的,除刑法另有规定外,以渎职犯罪和受贿罪数罪并罚。
  三、矿山生态修复治理中刑事风险多发的原因分析与反思
  此类案件的发生,除了涉案企业及相关公职人员自身责任外,实际上也存在一些客观方面的原因,体现了我国当前矿山生态修复的一些共性问题。无论是相关政府部门,还是矿山治理企业,或是司法机关,都需要对这些问题进行反思。
  (一)从国家政策层面来说,开发式治理还缺乏可操作的实施细则
  2016年7月1日,原国土资源部等五部委联合下发《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》,并指出,鼓励社会资金参与,按照“谁治理、谁受益”的原则,充分发挥财政资金的引导带动作用,大力探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。但是,该规定仅为指导意见,没有具体实施细则,对具体如何实施缺乏必要的保障措施,对企业利益和国家利益如何协调没有明确规定。
  (二)从地方政府执行层面来说,缺乏明确的行为准则
  针对开发式治理,各地政府摸着石头过河,但做法是否符合规定、是否存在法律风险均不明确,地方政府在出台相关政策时也比较谨慎。对于企业在参与矿山治理项目中能否盈利、如何盈利等现实问题,地方政府往往也不置可否。在有些案件中,由于地方财政无法为治理项目提供足够资金支持,企业为了确保治理效果与自身盈利,便暗自销售剥离的矿石,从而引发非法采矿风险。
  (三)从司法层面来说,司法机关易将矿山修复治理与普通非法采矿混淆
  很多司法机关对于矿山生态修复治理缺乏清晰的认知,对相关的法律、法规、规章及政策并不十分了解,往往将矿山修复治理中一些不规范行为等同于普通非法采矿,甚至混淆基本概念。如:认为未按最初设计施工就是非法采矿,而不考量变更设计的原因、目的及客观必要性,更不考虑设计范围外施工的采挖对象是否属于矿法所规定的“矿”;认为超出设计范围的施工量就是非法开采量,而不考虑工程量与采矿量是完全不同的概念等。
  四、如何防范矿山生态修复治理中的刑事法律风险
  (一)对矿山治理企业刑事风险防范的建议
  一旦涉嫌刑事犯罪,对企业的打击往往是巨大的,甚至是致命的。因此,做好风险防范工作尤为重要。在矿山生态修复中,建议企业做好以下几点:
  1. 做好前期尽调工作,充分了解待修复矿山的基本情况、治理范围、治理工期、立项情况、资金来源、施工难度等,针对可能出现的问题,提前制定应对预案。尤其是对于重要的、可能产生争议的事项,务必以书面形式做好记录。
  2. 明确治理范围。在开始矿山修复治理之前,务必要先拿到最终确定的设计方案、设计图纸,明确治理的范围边界,再进场施工。如果需要对设计进行变更的,应及时完善变更设计手续,确保施工符合设计。
  3. 明确治理项目内残留矿体、有用资源综合利用的处理方式及收益分配方式,要提前与建设单位达成一致,并以书面形式固定下来。
  4. 注意合同条款的拟定和相关法律文件的制定,以及项目所涉及相关证据的收集和整理保存。对合同条款尤其是重点条款,一定要拟定准确,将各方的权利义务约定清楚;对项目所涉及相关证据,要注意收集保存,以备不时之需。
  5. 杜绝不规范操作,防止触碰法律红线。严格按照政策规定、合同约定施工,按照程序规则办事,不搞违规操作,不存在侥幸心理,最大限度防范风险。
  6. 聘请专业律师全程保驾护航。矿山生态修复治理中涉及诸多法律问题,企业要及时咨询专业律师的意见。
  (二)对相关监管部门工作人员的刑事风险防范建议
  1. 在意识层面,监管人员要熟悉了解矿权监管及矿山修复治理相关法律、法规、规章、政策,增强守法意识,坚守执法底线,坚持廉洁自律。
  2. 在制度层面,监管部门要明确监管职责,完善监管流程,使各项监管工作制度化、规范化,强化内部监督制约,确保监管责任落实到位。
  3. 在操作层面,要明确监管人员具体职责分工,落实日常合规巡查,填补监管漏洞,加强执法力度,避免监管流于形式。
  五、结语
  矿山生态修复治理虽是一个利国利民的工程,但如果在修复治理中处置不当、监管不力,也会诱发诸多法律风险。因此,对于企业及监管部门而言,如何在做好矿山修复治理的同时,有效防范自身刑事风险,是一个十分重要的课题。而对于司法机关而言,如何在打击犯罪的同时,精准区分刑事犯罪、行政违法与民事违约,合理确定企业及相关人员的法律责任,也是一个值得深入思考的问题。
  (作者单位:北京市雨仁律师事务所 栾政明 申升 汪婷婷

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