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矿山修复投融资模式探究及商业银行业务机会思考

2020-09-30 10:43:17   来源:中国矿业网

  矿山的地质环境是生态环境的重要组成部分,加快推进矿山地质环境恢复治理已成为生态文明建设的重要抓手。积极探讨矿山修复的政府与企业投资责任及主要融资模式,优化政府财政资金投入和市场资金投入机制,并从中摸索商业银行在矿山修复中的业务机会,进一步围绕矿山修复投融资模式提出优化建议,对解决当前巨大的矿山生态修复需求具有十分积极的意义。
  一、现阶段我国矿山修复的主要特征
  1.区分存量和增量进行分类处置
  对于历史遗留废弃矿山,我国的矿山修复已由最初简单的复绿复垦,过度到矿山整体的生态修复,对已破坏的生态系统进行修复提升,建立一个具有完整功能的生态系统。
  对于新建和在建矿山,矿山生态修复需要贯穿矿山建设到开采结束后的治理整个生命周期全过程,做到源头提前防治,开采过程主动监控,闭矿后及时治理。
  2.区分公益性和经营性差别化开发
  根据项目的收益情况,可将废弃矿山生态修复主要分成两种模式:
  一是经营性项目打包开发模式。部分废弃矿山或存在尾矿开采价值、或可复垦形成土地占补平衡指标通过交易产生价值,或修复后的土地开发可产生增值收益等,这类项目在修复的过程中和修复后产生的经济效益可以完全覆盖前期的资金投入并进一步带来超额收益。这类项目符合资本的逐利性质,可作为经营性项目进行打包开发,修复资金来源较为广泛。
  二是纯公益性修复模式。部分生态破坏严重、破坏面积较大的废弃矿山,只能进行简单的复绿。在修复过程中及修复完成后无法产生经济收益,或产生的经济收益不足以覆盖前期的资金投入,不符合资本逐利要求,只能进行公益性修复。
  3.因地制宜组织修复资金投入渠道
  对于可产生盈利的废弃矿山修复项目,适宜社会资本的参与,政府已出台相关政策,引导民间资本的投入,优化矿山修复资金来源。
  对于纯公益性的废弃矿山修复,主要由政府拨款或者财政性投资解决资金来源。由政府经营管理,或者通过政府委托企业进行修复。
  二、政府负有投入责任的矿山生态修复
  1.财政资金投入为最基础的投融资模式
  财政性资金投入由中央财政投入和地方财政投入组成。中央财政的支持除了对于具体矿山修复项目的资金支持外,更为重要的作用是引导地方财政和社会资金共同参与矿山修复治理。从2001年开始,中央财政在矿山修复治理的资金投入逐年增长,在2010年达到了56.53亿的峰值,此后开始逐年递减。
  地方财政投入呈现逐年递增的状态,根据中国环境统计年鉴近10年的数据来看,地方政府投入矿山环境恢复治理资金逐年增加,在17年达到了最高值54.56亿元。
  财政性资金投入矿山环境治理来源主要包括政府财政投入、排污费、环境治理恢复保证金等等。
  一般情况下,政府通过招标方式,委托环保企业进行矿山环境治理任务。政府在项目建设过程中保留的监督权,在项目完成后进行验收。
  2.通过发行地方专项债筹集资金的修复模式
  矿山环境修复治理属于环保领域,是公益性的项目。地方政府可以发行债券,募集资金投入矿山修复治理。将不同类型废弃矿山进行打包,以保证矿山修复项目包整体的现金流回报可以覆盖发债本息。将破坏污染严重只能进行简单的复绿修复的废弃矿山修复项目,和预期可复垦成耕地、打造成矿山地质公园、旅游观光产业等具备较好经济效益的废弃矿山修复项目,进行捆绑打包发行地方政府收益专项债进行募资。各类金融机构等社会资金也能通过购买地方专项债参与废弃矿山生态修复。
  3.财政资金与社会资本合作的创新模式
  近年来,在国家政策的引导下,矿山环境恢复治理资金投入的组成已逐步由中央财政为主导转变为地方政府牵头,社会资本参与。根据中国环境统计年鉴的数据显示,2016年——2017年中央财政在矿山修复方面只有极少数的资金投入,矿山修复资金逐渐转变为地方政府财政支出和社会资本组成。
  2019年财政部印发《重点生态保护修复治理资金管理办法》再次强化了财政资金对废弃工矿地整理的支持。以中央专项转移支付的形式对废弃工矿土地治理分配财政资金,坚持“谁破坏、谁治理,谁投资、谁受益”的原则,鼓励社会资本参与,创新矿山生态环境修复治理模式。
  企业进行矿山环境治理,修复废弃矿山的动机是该项目预期能给企业带来经济效益。相关政策将矿山环境治理与复垦后土地预期可产生的经济效益绑捆,使寻求经济利益的经济实体能主动成为矿山环境治理项目的投资主体,以此建立矿山修复多元化的市场化融资模式。当地政府应根据不同的废弃矿山类型,进行不同的生态修复规划,增加矿山修复带来的收入,包括尾矿开采加工收入,复垦后耕地指标出让回报,林草恢复运营收入,结合旅游业构建矿山公园等等,吸引社会各类资金、各类企业参与投资和运营。
  具体而言,政府和矿山企业可以积极引进股份合作制、PPP模式、BOT(建设—运营—移交)等融资模式,通过专业环保企业的运作,为矿山环境修复治理带来大量的社会资金,提高矿山环境治理的市场化程度,减少政府投入的压力。在专业的环保企业治理的情况下,矿山企业也可以将更多的人力、财力和物力投放到企业的主营业务中去,减轻企业的负担。
  三、企业负有投入责任的矿山生态修复
  目前新建和在建矿山的修复治理责任主体是矿山企业,企业计提的矿山地质环境治理恢复基金是目前矿山生态环境恢复最为主要的资金来源。
  1.矿山修复基金及其政策依据
  2017年国家层面颁布了两项文件取消原有的保证金制度,要求建立矿山治理恢复基金机制:《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》和《财政部、国土资源部、环境保护部关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》。各省财政、环保等相关部门于2017年—2019年间都发布了并实施了矿山地质环境治理恢复基金管理办法,全面取消原来的矿山地质环境恢复治理保证金制度,建立矿山治理恢复基金机制。
  2.矿山修复基金的归集与运用
  2017年设立基金制度以来,采矿企业作为矿山地质环境恢复治理的主体,需要在开采过程中依法设立、计提、使用基金,基金账户的资金由矿山企业自行计提和使用,增强了开矿企业对于环保的自主性。开采过程中对于生态的破坏,都必须用自有资金修复,在开采过程中,企业也会尽量避免破坏。矿山修复已经融入到开矿的整个生命流程里,真正做到了源头提前防治,过程严格监控,闭矿及时治理,有效的避免了新的无责任主体废弃矿山出现。
  四、商业银行业务机会思考与建议
  1.资产类业务机会
  行业方面,建议发起设立矿山生态修复绿色产业基金,对接国家重点生态产业,解决政府资金短缺问题。同时通过产业资本整合行业资源,带动矿山生态修复行业健康快速成长。由地方政府统一进行融资的批量打包项目,建议可帮助当地政府发行并投资相关地方政府绿色债券,同时可提供项目前期贷款等融资服务。
  单个项目方面,建议寻找优质的企业,介入现金流较好的项目。可提供的金融产品包括绿色债务融资工具、发行公司绿色债券、提供项目贷款、流动资金贷款等等金融服务。
  2.负债类业务机会
  矿山地质环境治理恢复基金存放银行由矿山企业自行决定,这是各银行拓展负债业务的机会。目前矿山地质环境治理恢复基金管理较为宽松,对于矿山企业是否按规定定期进行矿山修复基金资金的计提,政府主管部门无严格的监管;对于修复基金账户的使用,也没有强制性的措施进行监督。需要动用基金账户时,企业只需报备主管部门即可。
  商业银行可主动与当地的自然资源厅或国土资源局等相关主管部门联系对接,帮助主管部门开发矿山修复资金监管系统,优化政府部门对企业矿山修复基金的计提、使用的监管。这样便于主管部门对基金形成便利的动态监管,也有利于银行拓展业务。
  3.相关政策与建议
  矿山生态修复治理的主体包括政府和企业,无论是政府还是企业,在进行矿山环境修复治理的过程中,都应该从项目运作模式设计、回报机制等方面支持筹集资金的方式多元化,从而匹配矿山修复的多元化投资主体,使投入资金来源更丰厚。
  “政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”,应该在政府增加投入的同时,尽可能通过公益性项目与经营性项目打捆方式撬动更广泛社会资金来满足矿山修复的资金需求,同时不断优化矿山生态修复治理的经济效益,在抓紧完成矿山修复的同时,也给相关的投资者来带来合理的经济利益,实现经济效益和环境保护双赢。
  (来源:经济观察报
  兴业银行绿色金融部 胡敏)

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